Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2011 r., II SAB/Wr 36/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2011 r., II SAB/Wr 36/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Julia Szczygielska, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę autostrady A-4 Z.-K. oddala skargę.

Uzasadnienie

2 W skardze, która wpłynęła do organu w dniu 11 lipca 2011 r. skarżący zarzucił mu bezczynność, gdyż do tej pory nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania złożonego pismem z dnia 1 marca 2010 r. W dniu 10 lutego 2011 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

3 Do skargi dołączył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady A-4 na określonym odcinku. Według uzasadnienia wniosku skarżący jest właścicielem 12 działek, na których wybudowano fragment autostrady. Jako podstawę wznowienia skarżący powołał fakt uchylenia przez WSA w Warszawie decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 września 2009 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego autostrady. Wyrok wydany został w dniu 13 stycznia 2010 r. i doręczony dnia 22 lutego 2010 r. Okazało się więc, że decyzja Wojewody z dnia 28 kwietnia 2005 r. o pozwoleniu wodnoprawnym jest nieostateczna, co uzasadnia podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wniosek o wznowienie nadany został przesyłką poleconą w dniu 2 marca 2010 r.

4 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według organu wniosek o wznowienie wpłynął w dniu 9 marca 2010 r. Organ wskazał, że ,,w przedmiotowej sprawie" postępowanie prowadził również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. WSA w Warszawie rozpoznawał sprawę bezczynności GINB. Skarżący złożył również wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W dniu 19 listopada 2009 r. GINB powiadomił organ, że WSA w Warszawie oddalił skargę, jednak dotychczas nie odesłał akt sprawy. GINB zobowiązał się do niezwłocznego odesłania akt po ich otrzymaniu.

5 Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. organ poinformował skarżącego zgodnie z art. 36 k.p.a., że rozpoznanie wniosku nastąpi w terminie jednego miesiąca licząc od dnia otrzymania akt administracyjnych.

6 Postanowieniem z dnia 25 października 2010 r. GINB odmówił wyznaczenia organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Niezależnie od tego organ wystąpił do NSA o odesłanie bądź wypożyczenie akt sprawy, o czym poinformowano skarżącego.

7 W aktach dołączonych do odpowiedzi na skargę znajduje się pismo organu do NSA z dnia 20 lipca 2011 r. w którym podano, że uprzednio w dniu 28 września 2009 r. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od innej strony i już wówczas organ otrzymał informację o przesłaniu akt administracyjnych tej sprawy do NSA w dniu 25 lutego 2010 r. W piśmie tym organ prosił NSA o wypożyczenie

8 akt, zaś skarżącego oraz innego wnioskodawcę poinformowano zgodnie z art. 36 k.p.a., że ich wnioski zostaną rozpatrzone w terminie miesięcznym po otrzymaniu akt sprawy.

9 W aktach tych znajduje się ponadto odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II SAB/Wr 57/10 oddalającego skargę tej innej strony na bezczynność organu.

10 W postanowieniu odmownym z art. 37 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia wskazał, że akta sprawy przesłane zostały do WSA w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę w przedmiocie bezczynności tego organu, złożoną m.in. przez skarżącego, zaś Sąd ten odmówił wypożyczenia akt. Wobec niemożności uzyskania akt z sądu administracyjnego nie można stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności.

11 Akta zawierają również odpis pisma od WSA w Warszawie informującego o przesłaniu akt sprawy w dniu 25 lutego 2010 r. do NSA, a także pismo organu z dnia 7 kwietnia 2010 r. do skarżącego informujące zgodnie z art. 36 k.p.a. o możności rozpatrzenia wniosku dopiero po otrzymaniu akt sprawy z sądu administracyjnego, w terminie 1 miesiąca.

12 W końcu akta zawierają wniosek o wznowienie, który wpłynął w dniu 9 marca 2010 r. wraz z załącznikami, w tym wyrokiem WSA uchylającym decyzję odwoławczą z dnia 24 września 2009 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 29 kwietnia 2005 r. po stwierdzeniu przez sąd zrealizowania tego jeszcze nieostatecznego pozwolenia.

13 Jak wiadomo Sądowi urzędowo, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r. II SAB/Wr 57/10 skarga strony wcześniej niż skarżący wnoszącej o wznowienie postępowania, na bezczynność organu uległa oddaleniu, gdyż w ocenie Sądu samo złożenie wniosku o wznowienie nie wszczęło postępowania, a ponadto organ był usprawiedliwiony niemożnością uzyskania akt sprawy z sądu administracyjnego.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 35 k.p.a. sprawy powinny być załatwiane przez organy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub fakty znane urzędowo bądź możliwe do ustalenia na podstawie innych danych dostępnych organowi. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, w sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.

16 Art. 36 k.p.a. przewiduje obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach nieterminowego załatwienia sprawy.

17 Art. 37 k.p.a. również przewiduje zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, przysługujące stronie.

18 Organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Przed wszczęciem postępowania w sprawie nie ma strony w znaczeniu procesowym, poza postępowaniem nie ma również postępowania wyjaśniającego.

19 Zawieszeniu lub umorzeniu również ulega postępowanie już wszczęte.

20 Postępowania wznowieniowego nie wszczyna wpłynięcie do organu wniosku strony, lecz postanowienie organu o wszczęciu (art. 149 § 1 k.p.a.). Dlatego przykładowo przyjmuje się, że postępowanie związane z orzeczoną odmową wszczęcia postępowania wznowieniowego toczy się bez udziału stron, bo tych jeszcze nie ma, jest jedynie wnioskodawca. W przypadku śmierci wnioskodawcy lub cofnięcia wniosku, nie byłoby zapewne podstaw do odpowiednio zawieszenia lub umorzenia postępowania, skoro ono nie rozpoczęło jeszcze biegu.

21 Powstaje zagadnienie, czy w tej fazie przedjurysdykcyjnej biegną terminy do załatwienia sprawy. Oczywiście, co do zasady terminy biegną dopiero od dnia wszczęcia postępowania, tym niemniej zagadnienie to bywa rozstrzygane rozmaicie.

22 Argumentację w tej kwestii omawia szeroko G. Łaszczyca w KPA z Komentarzem, opowiadając się za niedopuszczalnością ustanowienia terminów załatwienia sprawy proceduralnej rozstrzyganej poza ramami toczącego się postępowania, w drodze wykładni. W orzecznictwie sądowym raczej przyjmuje się, że załatwienie wniosku o wznowienie postępowania jest załatwianiem sprawy w rozumieniu art. 35-38 k.p.a., chociaż stanowisko to nie jest uzasadnione przyjmowaniem analogii czy poprzedzane rozważaniem, czy i dlaczego terminy załatwienia sprawy mogą biec przed wszczęciem postępowania (patrz wyrok IV SAB 9/90 w ONSA 1990/2-3/42, wyrok SAB 47/92 Wspólnota 1993/41/18 i ostatnio II SAB Kr 1/10). Oczywiście sytuacja, w której organ mógłby bezkarnie przewlekać załatwienie wniosku strony budzi zdecydowany sprzeciw oraz mocne pragnienie przeciwdziałania temu zjawisku. W ocenie Sądu wystarczającą przesłanką stosowania odpowiednio art. 35-38 k.p.a. w omawianej sytuacji jest istnienie jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądowego w tej kwestii, które stworzyło taką właśnie normę prawa procesowego. Nie jest to kwestia wykładni, jak chce G. Łaszczyca, lecz ustabilizowanej praktyki orzeczniczej mogącej stanowić źródło prawa.

23 W przypadku, gdy organ nie ma dostępu do materiału procesowego sprawy, gdyż akta zawierające niezbędne ustalenia znajdują się w sądzie, zazwyczaj w orzecznictwie sądowym postuluje się podejmowanie przez organ prób uzyskania tych akt chociażby na czas niezbędny do sporządzenia ich kopii. W przypadku podjęcia takich czynności czyli wystąpienia o udostępnienie akt, organ nie popada w zawinioną bezczynność (patrz np. wyroki II SAB/Bk 12/08 lub I OSK 48/11). Zazwyczaj jednak formułuje się wówczas tezy prawne, że bierne oczekiwanie przez organ na zwrócenie mu akt sprawy, nie usprawiedliwia bezczynności w załatwieniu sprawy.

24 Zwrócić tutaj należy uwagę na brzmienie art. 286 § 2 p.p.s.a., że termin do załatwienia sprawy przez organ liczy się od dnia doręczenia akt organowi przez sąd. Formalnie dotyczy to załatwienia sprawy zakończonej decyzją dotychczasową (zaskarżoną wnioskiem o wznowienie), ale chyba tym bardziej sprawy wznowieniowej. Oczywiście należy wymagać od organu, aby informował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy oraz występował do sądu o udostępnienie akt. W nin. sprawie organ dokonał tych aktów staranności, co nie pozwalało na stwierdzenie stanu jego zawinionej bezczynności.

25 Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

26 PM 18.10.2011 r.