Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2024 r., II SAB/Wr 251/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2024 r., II SAB/Wr 251/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2024 r. sprawy ze skargi E. B. i A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 E. i A. B. (dalej skarżący) pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 czerwca 2022 r.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) polegającą na niewszczęciu postępowania o nakazanie właścicielowi budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego budynku. Domagali się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skargę poprzedziło złożenie ponaglenia do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ ten postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r. nie uznał ponaglenia za usprawiedliwione).

3 Skarżący wskazali, że w piśmie do organu z dnia 12 maja 2021 r. domagali się wszczęcia postępowania w tej sprawie, jednak organ nie załatwił sprawy w przewidzianej formie i jedynie zawiadomił ich o uznaniu wniosku, potraktowanego jako skarga, za nieuzasadniony. Zdaniem skarżących załatwienie wniosku zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w przepisach postępowania administracyjnego, zaś ocena zasadności zarzutów powinna być dokonana w formie procesowej.

4 W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący nie mają interesu prawnego w sprawie, brak było również podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Organ wyjaśnił, że po wpłynięciu do organu pisma skarżących (12 maja 2021 r.) w okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. przeprowadzono szereg czynności wyjaśniających, m.in. wezwano właściciela budynku do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów. Przeprowadzone zostały również dwukrotnie kontrole budynku w dniach 9 sierpnia 2021 r. oraz 11 października 2021 r. Stwierdzono, że budynek został wynajęty firmie z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe dla jej pracowników, w obiekcie nie jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług hotelarskich. Z kolei w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych w obiekcie organ wskazał, że roboty te nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia.

5 Mając na uwadze wyniki podjętych czynności zawiadomieniem z dnia 29 października 2021 r., z powołaniem się na art. 233 w związku z art. 237, art. 238 i art. 229 k.p.a. zawiadomiono skarżących o bezzasadności wniesionej skargi.

6 Skargą do WSA we Wrocławiu wskazaną na wstępie zarzucono PINB bezczynność w przedmiocie wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów na rzecz strony skarżącej. Strona skarżąca podkreśliła, że budynek przy ul. [...] we W. usytuowany jest ścianą z oknami i loggią w odległości 1,8 m od granicy ich działki i skutkuje objęciem ich działki obszarem oddziaływania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

7 W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. PINB opisał szczegółowo przeprowadzone w sprawie czynności i wyjaśnił, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. W ocenie PINB nie ma w takich warunkach podstaw do kwestionowania bezczynności, albowiem nie było, i w dalszym ciągu nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie nakazania właścicielowi przedmiotowego budynku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Podkreślono przy tym, że strona skarżąca została poinformowana o braku stwierdzenia nieprawidłowości w budynku w piśmie z dnia 29 października 2021 r.

8 Wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 316/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że: 1) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dopuścił się bezczynności, 2) bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązał PINB do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4) zasądził od PINB na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro skarżący w piśmie do organu jednoznacznie zażądali wszczęcia postępowania administracyjnego. To oznaczało procesową konieczność rozpatrzenia tego rodzaju żądania w ramach postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej. W ocenie Sądu, jeśli osoba posiadająca zdolność prawną żąda od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, to rozpatrzenie tego żądania nastąpić powinno w trybie właściwym dla postępowania administracyjnego (Dział I i II k.p.a.), a nie postępowania ze skargi powszechnej (Dział VIII k.p.a). Rozpatrzenie takiego żądania zasadniczo następuje w formie decyzji administracyjnej, która rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 104 k.p.a.). W przypadku jednak ustalenia przez organ, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), zaś postępowanie wcześniej wszczęte - umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu tylko takie postępowanie umożliwi wnioskodawcy uruchomienie właściwych trybów weryfikacji prawidłowości stanowiska organu. Możliwości takiej nie daje zaś przesyłanie wnioskodawcy nieformalnych pism, nawet jeśli wyjaśniają one stanowisko organu w sprawie i zawierają uzasadnienie, w tym zawiadomienia z art. 238 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi. W rezultacie Sąd uznał, że jakkolwiek PINB skierował do skarżących odpowiedź na wniosek z dnia 12 maja 2021 r. wyjaśniając w nim brak przesłanek do podjęcia postulowanych działań, to jednak nie jest to żadne z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami procedury administracyjnej w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. W takich okolicznościach nie sposób uznać, że żądanie skarżących zostało formalnie rozpatrzone. Zarazem Sąd przyjął, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie polegała na pozostawieniu wniosku skarżących bez jakiejkolwiek reakcji.

9 Wniesiona przez PINB skarga kasacyjna zaowocowała wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2467/22 uchylającym zaskarżony wyrok i przekazującym sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpatrzenia. Sąd Naczelny skoncentrował istotę sporu na płaszczyźnie rozbieżności w kwestii skutków prawnych wniesienia podania: czy takie podanie rodzi obowiązek wszczęcia postępowania i merytorycznego załatwienia sprawy, czy też jest jedynie sygnałem, który po zweryfikowaniu przez organ, może - ale nie musi - prowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd Naczelny zaznaczył, że w stanie prawnym aktualnym dla sprawy, w sprawie wydania decyzji dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego możliwe jest wyłącznie z urzędu. Wywołuje to następujące konsekwencje: 1) wyłączona jest możliwość potraktowania przez organ zgłoszonego żądania również jako wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego w tym przedmiocie, i nie jest dopuszczalne łączenie dwóch oddzielnych trybów postępowania; informacja zawarta w piśmie (zawiadomieniu) powinna stanowić dla organu impuls, sygnał wymagający zweryfikowania, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, 2) na skutek zgłoszonego żądania wyłączona jest możliwość wydania przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ponieważ instytucja procesowa przewidująca odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie z urzędu, 3) założenie, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego niezgodnie z przepisami postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu (art. 72a w związku z art. 71a ust. 4 ustawy), a organ na skutek złożonego żądania nie wydaje, z uwagi na brak podstawy prawnej, postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wymaga rozważenia, czy, a jeśli tak - jakie środki ochrony prawnej przysługują osobie zgłaszającej żądanie: w ocenie NSA uruchomienie postępowania skargowego nie chroni w pełni praw tej osoby, gdyż osoba ta pozbawiona jest ochrony sądowej. Sąd Naczelny skonstatował, że nie można przyjąć, iż do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której - tak jak w niniejszej sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego - postępowanie administracyjne wszczyna się wyłącznie z urzędu. W wyniku złożenia przez skarżących żądania wszczęcia postępowania organ nadzoru budowlanego winien był podjąć niezbędne w okolicznościach sprawy czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania, a takie czynności zostały podjęte. W sytuacji ustalenia, że postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, lecz dokonane czynności nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżący powinni zostać zawiadomieni o sposobie załatwienia sprawy, co również w realiach sprawy nastąpiło: w piśmie (zawiadomieniu) z dnia 29 października 2021 r. Bezzasadne są jednak wywody, że ocena działań organu od chwili zapoznania się z treścią żądania do zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Błąd Sądu Wojewódzkiego tkwił w założeniu, że już tylko w następstwie złożonego wniosku obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania i załatwienie sprawy w procesowej formie, a zatem w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku ustalenia, że postępowanie winno być wszczęte z urzędu organ powinien odmówić jego wszczęcia bądź uprzednio wszczęte umorzyć. Sąd I instancji uwzględnił skargę na bezczynność organu bez jakiejkolwiek oceny podjętych przez organ działań w wyniku zgłoszenia przez skarżących żądania, także w odniesieniu do stanowiska o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Akta administracyjne stwarzały zaś podstawę do dokonania takiej kontroli. Organ wskazał, że nie tylko przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, ale również w ramach podjętych czynności kontrolnych ocenił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie budynku oraz stan techniczny budynku.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej także jako p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

12 W sprawie mamy do czynienia z ponownym rozpoznaniem skargi przez Sąd Wojewódzki, co jest to rezultatem uchylenia poprzednio wydanego wyroku przez Sąd Naczelny. W konsekwencji, na zasadzie art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przedmiotem ponownie rozpatrywanej skargi jest bezczynność zarzucana PINB we Wrocławiu w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy organ, nie dopatrując się podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w tym zakresie, zawiadomił o niezasadności skargi, opierając się na art. 238 k.p.a.

13 Według art. 37§1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (U. z 2023 r. poz. 775), dalej k.p.a., bezczynność następuje wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36§1.

14 Ramy sporu wyznaczyła sytuacja, w której skarżący domagali się określonego działania organu administracji - wszczęcia postępowania o nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego - natomiast organ ocenił, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Istotę sporu stanowi sposób ustosunkowania się organu do żądania skarżących: organ zawiadomił o bezzasadności wniesionej skargi opierając się na art. 238 k.p.a., tymczasem zdaniem skarżących powinien załatwić sprawę w formie procesowej, wydając decyzję, ewentualnie postanowienie.

15 Weryfikując korzystny dla skarżących wyrok Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że złożone przez skarżących pismo z dnia 12 maja 2021 r. nie może być traktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania, zaś w przedmiotowej sprawie postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu. W konsekwencji, organ nie mógł także wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - skoro tego rodzaju postanowienie nie dotyczy postępowań wszczynanych wyłącznie z urzędu.

16 W tym zakresie argumentacja i stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. zostały zanegowane przez Sąd Naczelny, co skutkuje tym, że Sąd w niniejszym składzie związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Innymi słowy orzeczenie Sądu II instancji nakazuje przyjąć, że organ nadzoru budowlanego nie dysponował kompetencją do wydania decyzji względnie postanowienia w reakcji na samo pismo skarżących z dnia 12 maja 2021 r. Taki stan rzeczy nie może jednak pozbawiać, czy zubażać skarżących ochrony prawnej, a ewentualna bezczynność nie może wymykać się spod kontroli sądu administracyjnego. Z tym jednak, że kontroli sądowej należy poddać zachowanie organu mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania z urzędu. Zdaniem Sądu Naczelnego akta administracyjne dawały podstawę dla takiej weryfikacji, i NSA pozytywnie ocenił postępowanie organu wskazując, że nie tylko organ przeprowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku, ale również w ramach podjętych czynności kontrolnych ocenił rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych w obrębie budynku oraz stan techniczny budynku.

17 Sąd Wojewódzki prześledził tok czynności organu następujących po złożeniu pisma skarżących z dnia 12 maja 2021 r. Trzeba podnieść, że w reakcji na to pismo, co jest niesporne, PINB prowadził czynności wyjaśniające w okresie od 11 czerwca 2021 r. do 11 października 2021 r. W szczególności organ gromadził potrzebne dokumenty, wzywał do udzielania informacji, dwukrotnie przeprowadził kontrolę (9 sierpnia oraz 11 października 2021 r.). Dnia 29 października 2021 r. organ powiadomił skarżących o dokonanych ustaleniach, tłumacząc dlaczego uznał złożone pismo za nieuzasadnione w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu taka sekwencja działań, w której organ niespełna miesiąc po otrzymaniu pisma (wpłynęło 20 maja 2021 r.) podejmuje realne działania w celu zbadania sprawy w postaci gromadzenia potrzebnej dokumentacji oraz kontroli terenowych, by końcem października 2021 r. poinformować autorów pisma o poczynionych ustaleniach (czyli nieco ponad 5 miesięcy, przy czym trzeba podkreślić, że druga kontrola terenowa nastąpiła 11 października 2021 r. ), nie przemawia za tym, aby organowi przypisać bezczynność.

18 Reasumując, organ nie był bezczynny nie zajmując stanowiska w formie procesowej (decyzji, postanowienia), o czym była mowa wyżej. Organ nie był również bezczynny w zakresie działań, jakie podjął, aby odnieść się do zastrzeżeń dotyczących sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, i przedstawił swoje ustalenia autorom pisma z dnia 12 maja 2021 r. Trzeba zauważyć, że nie pojawiła się kompetencja organu do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jak też organ nie dysponował podstawą, aby orzec na zasadzie art 61a §1 k.p.a. Terminy z art. 35 k.p.a. odnoszą się zaś do spraw administracyjnych w rozumieniu tych przepisów.

19 Z wyżej podanych powodów Sąd, nie dopatrując się u PINB bezczynności, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.