Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Wr 803/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2018 r., II SA/Wr 803/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania wykonania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych w budynku pawilonu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] r. nakazującej inwestorowi – A. D. – zaniechanie wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych w budynku "pawilonu handlowego" w W. przy P. W. [...] na działce nr [...] AM-[...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, co następuje:

4 Pani A. D. wystąpiła w dniu [...] roku do Starosty W. ze zgłoszeniem przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na remoncie budynku usługowo-handlowego na dz. nr [...], AM-[...], obręb W., zostało ono przyjęte bez sprzeciwu. Do owego zgłoszenia nie została załączona zgoda D.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem.

5 Pismem z dnia [...] roku PINB w W. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie remontu i docieplenia przegród zewnętrznych budynku "pawilonu handlowego" w W. przy placu W. [...], na działce nr [...], AM-[...], prowadzonych na podstawie zgłoszenia z dnia [...]roku, z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa miejscowego.

6 Postanowieniem nr [...]z dnia [...] roku PINB w W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku "pawilonu handlowego" w W. przy placu W. [...], na działce nr [...], AM-[...] oraz ustalił zabezpieczenie - uniemożliwienie dostępu do budynku osobom niepowołanym przez osłonięcie otworów okiennych i drzwiowych (deskowanie).

7 Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie złożyła Pani A. D. reprezentowana przez adw. M.G.

8 Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. DWINB umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

9 Dnia [...] roku PINB w W. wydał decyzję nr [...], nakazującą Inwestorowi - Pani A. D. - zaniechanie wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych w budynku "pawilonu handlowego" w W. przy placu W.[...], na działce nr [...]AM-[...].

10 Od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie odwołanie wniosła Pani A. D. reprezentowana przez adw. M.G.

11 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu stwierdził co następuje.

12 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który brzmi następująco: " przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

13 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (...)."

14 Zwrócić w tym miejscu należy uwagę również na treść art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który mówi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

15 Postanowienie nr [...] z dnia [...] roku, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w budynku "pawilonu handlowego" w W. przy placu W. [...], na działce nr [...], AM-[...], zostało doręczone pełnomocnikowi Pani A. D. dnia [...] roku. Natomiast decyzja nr [...] nakazująca Inwestorowi - Pani A.D. - zaniechanie wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych w budynku "pawilonu handlowego" w W. przy placu W. [...], na działce nr [...] AM-[...], została wydana [...] roku. Oznacza to, że nie został dochowany 2-miesięczny termin na wydanie rzeczonej decyzji. Powyższe stanowi naruszenie proceduralne.

16 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdza, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I stopnia.

17 Zdaniem organu nadzoru budowlanego II stopnia PINB w W. powinien ustalić czy ewentualnie jakie roboty budowlane zostały wykonane po utracie ważności postanowienia wstrzymującego wykonywanie robót w przedmiotowym budynku. Następnie stosownie do poczynionych ustaleń prowadzić rzeczone postępowanie administracyjne.

18 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. naruszył art 77 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1.

19 Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód.

20 Natomiast zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazać należy także, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

21 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że został naruszony przepis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej uzasadnienia prawnego, bowiem owe uzasadnienie polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie to polega na podaniu treści tych przepisów, na co wskazuje wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, który stwierdza, iż wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów, paragrafów, ustępów przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto "wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa" polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis, rozstrzygający sprawę.

22 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadto stwierdził, iż PINB w W. naruszył zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu wynikającą z art. 10 § 1 nie zawiadamiając stron przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie stron o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia.

23 Sprzeciw od tej decyzji wniosła A. D. za pośrednictwem jej pełnomocnika adw. M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

24 Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ II instancji przepisu prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy ze względu na upływ 2-miesięcznego terminu, po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone, a w konsekwencji organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie, czego jednak nie uczynił.

25 W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że postanowieniem z [...] r. PINB w W. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku "pawilonu handlowego" w W. Skarżąca wniosła na to postanowienie zażalenie. Postanowieniem z [...] r. postępowanie zażaleniowe zostało umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość. Decyzją z [...] r. PINB w W. wydał decyzję nakazującą skarżącej zaniechanie wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w obrębie opisanego budynku. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucają decyzji naruszenie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem ustawowego terminu, co powinno skutkować nieważnością postępowania i wydanej decyzji. Na skutek złożonego odwołania D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z takim rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić, jako że zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa.

26 Wydając decyzję z [...] r. PINB w W. nakazał zaniechanie wykonania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych we wskazanym wyżej budynku. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W międzyczasie Organ nie wydał żadnych decyzji i postanowień, które skutkowałyby przedłużeniem toczącego się postępowania. W takim stanie należy uznać, że decyzja nie odpowiada prawu i powinna zostać uchylona, a całe postępowanie powinno zostać umorzone.

27 Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję. Oznacza, to że ustawodawca zakreślił organowi termin, w którym ma podjąć stosowne kroki prawne. Po przekroczeniu tego terminu należy uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jedyną decyzję, jaką może wydać organ jest umorzenie toczącego się postępowania. Po przekroczeniu wskazanego terminu organ nie dysponuje już zatem uprawnieniem do wydania merytorycznej decyzji, o której mowa w ust. 50 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji tego postępowanie powinno zostać umorzone.

28 Z przytoczonego w skarżonej decyzji orzecznictwa również nie wynika, jakoby organ dysponował uprawnieniem do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena, czy ostatecznie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa, powinna być w takim stanie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, a nie w ramach toczącego się.

29 W takim stanie należy uznać, że Organ II instancji powinien uchylić decyzję Organu I instancji, następnie umorzyć postępowanie w sprawie. Nie było faktycznie żadnych podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, jako że w sprawie brak jest kwestii, które wymagałyby dalszego wyjaśnienia, ze względu na konieczność umorzenia sprawy.

30 Bez znaczenia zatem dla sprawy pozostaje naruszenie przez Organ I instancji przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a

31 W odpowiedzi na sprzeciw strona przeciwna wniosła o jego oddalenie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

33 Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawny w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64c p.p.s.a.).

34 Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji Sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

35 Kontrola sądowa prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sądnie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

36 Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

37 W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

38 Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

39 Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (stosowanego w dotychczasowym brzmieniu na podstawie art. 16 tejże ustawy) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

40 W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, żeby materiał dowodowy był niepełny w takim stopniu, aby uniemożliwiał rozstrzygnięcie sprawy, przy ewentualnie uprzednim skorzystaniu z możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a. i wobec braku zarzutów strony odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a.

41 Z uzasadnienia decyzji II instancji zawierającego głównie prezentację orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nota bene bez wyartykułowania własnego poglądu prawnego organu, nie wynika w jakim zakresie organ I instancji zobligowany został do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego aby możliwe stało się rozstrzygnięcie sprawy. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się protokół oględzin z dnia [...] r. z którego wynika, że od dnia poprzednich oględzin (dokonanych w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji) żadnych prac nie wykonywano.

42 W ocenie Sądu zatem, wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Gd 55/18, Lex nr 2450892).

43 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, przy czym nie każde naruszenie procedury może skutkować uchyleniem decyzji pierwszoinstancyjnej, a jedynie takie, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

44 Przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy jest wykluczone jedynie w takich przypadkach, gdy postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera takie braki, których uzupełnienie prowadziłoby w istocie do przeprowadzenia postępowania w znacznej jego części, a w konsekwencji mogłoby skutkować całkowicie odmiennymi ustaleniami co do stanu faktycznego. W pozostałych przypadkach, gdy zakres materiału dowodowego, który należy uzupełnić jest niewielki, to rzeczą organu odwoławczego jest jego uzupełnienie i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

45 Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było ustalenie zajętego przez organ odwoławczy stanowiska, również w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Opolu z 23 lutego 2018 r., II SA/Op 622/17, Lex nr 2452036).

46 W niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji kasacyjnej nie może być interpretacja przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, sugerowana za pomocą orzecznictwa sądowoadministracyjnego przez organ II instancji. Należy bowiem w tym miejscy przypomnieć, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

47 Przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

48 Stosownie do art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

49 W myśl art. 51 ust. 1 cytowanej ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

50 W rozpatrywanej sprawie w przewidzianym ustawowo 2-miesięcznym terminie nie wydano decyzji o jakiej wyżej mowa. Decyzja organu I instancji o nakazaniu stronie zaniechania wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych i instalacyjnych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) wydana została w dniu [...] r., a więc po upływie 2 miesięcy od dnia 12 maja 2017 r., kiedy wstrzymano prowadzenie robót w przedmiotowym budynku.

51 Zauważyć też należy, co omawiano w orzecznictwie i w literaturze, że upływ dwumiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego powoduje, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1558/06; z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1948/08; z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 625/09, Lex nr 597732 oraz A. Gliniecki (red.). Prawo budowlane. Komentarz. Wyd 2. Warszawa 2014 r., str. 665). Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może bez prawnego zakazu przystąpić do dokończenia robót budowlanych. Nie znaczy to jednak, że kwestionowane roboty budowlane stały się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia. Dwumiesięczny termin ważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych ma przede wszystkim charakter mobilizujący dla organów administracyjnych tworząc jednocześnie dla inwestora gwarancję, że wstrzymywanie prowadzonego przez niego procesu inwestycyjnego nie będzie wydłużane ponad ustawowy termin, co niejednokrotnie wiązałoby się dla niego z możliwością poniesienia z tego tytułu szkody.

52 Pamiętać jednak należy, że wydanie postanowienia wstrzymującego nie jest jedynym aktem wydawanym w sprawie samowoli. Przed wydaniem tego postanowienia a przystępując do czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie w sprawie, ustalając przede wszystkim jej stan faktyczny, a w razie stwierdzenia, że może zachodzić przypadek samowoli wydaje postanowienie, o którym mowa wyżej.

53 Użyte w art. 50 ust. 4 przywołanej ustawy sformułowanie "postanowienie traci ważność" oznacza, że postanowienie wygasło. W takim przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., II OSK 625/09 - Lex nr 597732; z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1948/08 - Lex nr 1166032; wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt III RN 2/99 - OSNP 2000/9/336; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 870/10).

54 Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

55 Nie znaczy to, że organ nadzoru nie będzie mógł, po stwierdzeniu wykonania przez stronę robót budowlanych i ich zakończeniu, dokonać ich oceny pod kątem ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego, jednakże już w toku nowego postępowania administracyjnego np. w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Interpretacja prawna przyjęta przez organ odwoławczy godzi w intencje przepisów art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1-3 prawa budowlanego, sprowadzające się do mobilizowania organów do szybkiego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tego rodzaju działalności budowlanej inwestora. Ewidentnym zaprzeczeniem takim intencjom ustawodawcy byłoby dopuszczenie uprawnienia organów do czekania na kontynuację robót ze strony inwestora, aby następnie ocenić je pod kątem ich zgodności z prawem w toku tego samego zawisłego postępowania, którego momentu zakończenia trudno byłoby przewidzieć, chociażby ze względu na możliwość zmiany planów inwestora.

56 W tej sytuacji uznając sprzeciw za uzasadniony na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.