Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Wr 419/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2014 r., II SA/Wr 419/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J.J.i A.S. na decyzję Wojewody D. z dnia ... w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 8 stycznia 2013 r. Starosta J. udzielił pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H: 80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na działce nr ... w miejscowości S., jako I etap inwestycji. Według pozwolenia, obszar oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) obejmuje działkę nr 165/9. Jak zaznaczono, w nin. sprawie wydany został wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 4/12, którego oceny prawne dotyczące znaczenia art. 3 pkt 20 ustawy zostały uwzględnione. Stroną był jedynie inwestor, gdyż w otoczeniu projektowanej elektrowni nie ma budynków mieszkalnych. W granicach izofony 45dB i 40 dB plan miejscowy nie przewiduje terenów mieszkalnych lub innych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W obszarze oddziaływania znajdują się tereny użytków rolnych RP, lasów i zadrzewień RL, dróg KD oraz tereny wód otwartych WW. Obszar ten został zaznaczony na rysunku planu zagospodarowania terenu dodatkowym K2a w skali 1:2000, na którym naniesiono symbole z obowiązującego planu miejscowego. Sprzeciwy pięciu osób nie pochodzą od stron. Inwestor przedstawił decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy nie można było wydać decyzji odmownej. Decyzję doręczono inwestorowi oraz "do wiadomości" skarżącemu A. S..

3 W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy, bowiem stronami są właściciele wszystkich nieruchomości, a nie jedynie zabudowanych budynkami mieszkalnymi. Powołali tezę prawną wyroku II OSK 1321/06. Nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze wyznaczonym izofoną hałasu. Zadaniem organu było ustalenie przepisów odrębnych wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiednich nieruchomości i wyjaśnienie związanych z tym okoliczności. Pominięcie stron wywołało nieważność postępowania. Ponadto skarżący zarzucili niezgodność pozwolenia z decyzją środowiskową ustalającą wysokość masztu oraz zakładającą, że inwestycja w całości mieści się na działce inwestora. Izofona dopuszczalnego dźwięku wykracza poza teren działki. Możliwe jest przekwalifikowanie terenów sąsiednich na zabudowę siedliskową lub mieszkaniową. Elektrownie wiatrowe wywołują uciążliwości w postaci hałasu, migotania światła, kolorystyki, zakłócenie krajobrazu kulturowego i środowiska przyrodniczego. Zminimalizowanie potencjalnych uciążliwości i ograniczenie wpływu efektu migotania cieni, emisji infradźwięków i zagrożeń związanych z odrywaniem się od łopat kawałków lodu wymaga zachowania odległości co najmniej 2 km (tak wg stanowiska Ministerstwa Zdrowia i Ministerstwa Środowiska z 2012 r.). W pobliżu działają kopalnie bazaltu i kruszywa oraz planowane są inne elektrownie wiatrowe, co uzasadniało ustalenie skumulowanego efektu oddziaływania tych inwestycji. Według planu miejscowego z 1997 r. działka inwestora przeznaczona jest pod elektrownię wiatrową, jednak bez określenia jej parametrów. W tym zakresie plan utracił aktualność. Miejscowość S. położona jest w otulinie parku krajobrazowego oraz zbiornika, na obszarze szczególnie niekorzystnym dla lokalizowania elektrowni wiatrowych (tak według Studium opracowanego przez Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne we W. w 2010 r. i stanowiska Regionalnego Konserwatora Ochrony Przyrody we W.).

4 Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że odwołania złożyli właściciele działek nr ....obręb S.. Według organu przepisy odrębne, o których stanowi art. 3 pkt 20 ustawy, to przykładowo przepisy techniczno – budowlane (np. §13 ust. 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych), przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Działki odwołujących się położone są co najmniej 60m od wiatraka. Są to działki rolne niezabudowane. Plan miejscowy nie przewiduje ustanowienia terenu strefy technicznej elektrowni wiatrowej. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie dotyczy terenów rolnych niezabudowanych. Cechy akustyczne projektowanego obiektu nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu działek odwołujących się. Według decyzji środowiskowej planowana inwestycja nie jest zaliczana do zakładów o zwiększonym ryzyku ani do zakładów o dużym ryzyku, nie ma potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), gdyż skarżący nie są stronami.

5 W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili nierozważenie przez organ wadliwości projektu budowlanego i niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z decyzją środowiskową. W uzasadnieniu skargi przedstawiono również zarzuty powołane uprzednio w odwołaniu. Jak wskazali, nieuznanie ich za strony pozbawiło ich możliwości wykazania interesu prawnego naruszonego planowaną inwestycją. Inwestor nie wykazał, że inwestycja w całości mieści się na jego działce. Z uwagi na rozmiar działki i rozmiar wirnika z łopatami należy przyjąć, że realizacja inwestycji odbywać się będzie na sąsiednich działkach. Przy ich zalesianiu zachodzi prawdopodobieństwo, że łopaty wirnika zachodzące na teren działek skarżących będą zahaczać o drzewa. Wysokość całej konstrukcji będzie wynosić 120m.

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że skrzydła wymagające przestrzeni 90m mieszczą się w obrębie działki o szerokości 130m.

7 Inwestor także wniósł o oddalenie skargi, szeroko uzasadniając pogląd, że skarżący nie są stronami w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Wydanym w nin. sprawie wyrokiem sygn. akt II SA/Wr 4/12 tut. Sąd oddalił skargę inwestora na decyzję uchylającą odmowę udzielenia pozwolenia na budowę i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z uwagi na rodzaj kontrolowanej w tej sprawie decyzji, zasadnicze wywody uzasadnienia wyroku dotyczyły kwestii prawidłowego stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w nawiązaniu do art. 136 i art. 15 k.p.a., a ponadto stosowania art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Tym niemniej wyrok ten zawiera ponadto wiążące (art. 153 p.p.s.a.) oceny prawne i wskazania dotyczące zagadnienia kręgu stron nin. sprawy, w brzmieniu następującym: "Nadto istotne jest w sprawie, a co jest okolicznością niesporną, że w przedmiotowym postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jako strona postępowania brała udział jedynie skarżąca Spółka jako wnioskodawca.

10 Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy - zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

11 Analizując treść w/w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje wprost pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz odsyła do bliżej nie określonej grupy przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że organ pierwszej instancji ustalając strony postępowania, obowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu potencjalnego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istotne jest przy tym, że wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływania na środowisko. Decydują tu zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości.

12 Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia cyt. wyżej art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, przy czym nie wystarczy jedynie legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowana budowa, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego.

13 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż aby móc stwierdzić prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ pierwszej instancji winien wyznaczyć w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - obszar oddziaływania w otoczeniu zamierzonego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

14 Zważyć przy tym należy, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny /por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 430/10, LEX nr 755796/.

15 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że celem przywołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości /por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 366/11 -nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/.

16 Przytoczyć w tym miejscu również należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że:

17 "Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tak więc takie skutki funkcjonowania centrum logistycznego jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu, /por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10 - Lex nr 953066/.

18 Nadto wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż problematyka lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych nie jest skodyfikowana w polskim prawie. Zaleca się lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych i nieużytkach o ograniczonej przydatności do innych celów /por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1059/11 – nie publikowany, treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl/".

19 Należy stwierdzić, że organy dostosowały się do wskazanych ocen prawnych. Poddały analizie przepisy odrębne, mogące uzasadnić objęcie obszarem oddziaływania obiektu nieruchomości skarżących i nie znalazły wśród nich przepisu uzasadniającego to objęcie. Treści ocen nie uwzględniają skarżący, kiedy domagają się od organu, aby wskazał i wykazał istnienie materialnoprawnej normy tworzącej ich interes prawny w nawiązaniu do art. 28 ust. 2 ustawy, czyli przepisu wymagającego istnienia interesu prawnego. W wyroku trafnie podkreślono, że powinność ta obciążała skarżących. Organ bowiem wypełnił zalecaną przez Sąd powinność dokonując rozważenia wchodzącego w rachubę materiału normatywnego, co pozwoliło mu na zakreślenie granic oddziaływania obiektu do terenu działki inwestora. Związany z tym zarzut skargi wynikał z mylnego utożsamienia obowiązków organu w postępowaniu wyjaśniającym oraz kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Jest oczywiste, że strona dbała o własny interes przedstawi organowi twierdzenia faktyczne wraz z dowodami ich prawdziwości w zakresie okoliczności dla niej korzystnych, gdy zaś tego nie uczyni, to nie może następnie w sposób skuteczny zarzucić organowi niewyjaśnienia tych okoliczności. Skarżący byliby stronami w oparciu o kryterium obiektywne, gdyby wskazali przynajmniej jeden przepis odrębny tworzący ich interes prawny oraz wykazali istnienie okoliczności faktycznych przekonujących, że sposób zagospodarowania ich nieruchomości uzależniony jest od powstającej elektrowni wiatrowej. Powstający obiekt zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy musi bowiem ograniczać możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, co wymaga rozważenia przez organ tej okoliczności przy udziale jej właściciela jako strony. W konsekwencji może to doprowadzić do wymuszenia na inwestorze poszanowania dla interesu sąsiada przez modyfikację zamierzenia inwestycyjnego albo nawet odmowę uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę.

20 W nawiązaniu do mało konkretnych czy hipotetycznych twierdzeń zawartych w skardze na temat tych ograniczeń należy ponadto stwierdzić, że organ powinien uwzględniać aktualny stan zagospodarowania działek sąsiednich i aktualny stan prawny wynikający przykładowo z ustaleń planu miejscowego lub treści decyzji środowiskowej (por. wyrok II OSK 332/12). Budowa elektrowni w niczym nie zakłóca prawidłowego korzystania z nieruchomości przez skarżących przy uwzględnieniu aktualnego stanu rzeczy. Nowe twierdzenia faktyczne skarżących były spóźnione i nie znajdowały oparcia w materiale procesowym sprawy. Szczegółowe zarzuty merytoryczne nie miały znaczenia, skoro przedmiotem kontroli sądowej była odmowa ich rozpatrzenia przez organ wobec uznania postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe. Zwraca uwagę, że skarżący zastępowani w postępowaniu administracyjnym i sądowym przez zawodowego pełnomocnika nadal nie wskazali na prawnomaterialne źródło mającego im przysługiwać interesu.

21 Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

22 PM 06.03.2014 r.