Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2007 r., II SA/Wr 237/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2007 r., II SA/Wr 237/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi M. i Z.Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 100,00 zł (słownie: sto) tytułem kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Starosta D. działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa odmówił Z. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej polegającej na wyburzeniu części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe, położonych na terenie nieruchomości w P. - K. nr [...] w granicach działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obręb K.

3 W uzasadnieniu decyzji wskazane zostało, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek Z.Z. o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej budynków położonych na terenie nieruchomości położonej w P - K. nr [...] w granicach działek nr [...] i [...] obręb K.

4 Organ wywiódł, że w toku postępowania ustalono, iż przedmiotowy obszar, zgodnie z ówczesnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P., znajdował się w strefie ochrony konserwatorskiej. Służba Ochrony Zabytków pozytywnie zaopiniowała przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, z zastrzeżeniem, że negatywnie opiniuje projekt rozbiórki wieży ciśnień ze względu na jej unikatowy charakter oraz fakt wpisania tej wieży do wykazu obiektów zabytkowych miasta P, co oznacza że jest chroniony prawem miejscowym.

5 Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Na skutek rozpoznania odwołania inwestora Wojewoda D decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W wyniku rozpoznania skargi M i Z. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] uchylił decyzję Wojewody D., wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszelkich istotnych dla poprawnego rozstrzygnięcia kwestii, w tym podstawowego zagadnienia - jakim jest rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

7 Rozpoznając ponownie odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił decyzję Starosty D z dnia [...]r. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

8 Wykonując zalecenia wynikające z decyzji organu odwoławczego Starosta D wezwał inwestorów do przedłożenia właściwych dokumentów i opracowań, w tym decyzji Burmistrza P o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wnioskowanej inwestycji, jako że wymóg ten wynikał na skutek zmiany stanu prawnego dotyczącego utraty mocy obowiązywania - z dniem 1 stycznia 2004r. - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do dostarczenia żądanych dokumentów, pismem z dnia [...] r. działający z upoważnienia Starosty D Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa - na podstawie art. 64 § 2 kpa - pozostawił wniosek strony z dnia [...] r. bez rozpatrzenia.

9 Wojewoda D rozpoznając zażalenie na bezczynność organu I instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] wyznaczył Staroście termin do dnia 31 października 2006r. na załatwienie niniejszej sprawy.

10 Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, działający z upoważnienia organu I instancji Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie wyburzenia części budynków przemysłowych oraz adaptacji pozostałych na cele mieszkaniowe w granicach działki nr [...] w P. - K., z uwagi na niedostarczenie przez stronę żądanych przez organ dokumentów.

11 Kolejny raz Wojewoda D., rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...] r. ( nr [...]uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Starosta D. nie zachował wymaganej przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego procedury usuwania stwierdzonych nieprawidłowości i braków wniosku, co wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszoinstancyjny w znacznej części.

12 Rozpatrując ponownie przedmiotowy wniosek z dnia [...] r. o wydanie pozwolenia na budowę, przy spełnieniu uwag wynikających z decyzji Nr [...] Wojewody D oraz, jak to określił organ I instancji, dla zachowania procedury administracyjnej wynikającej z unormowania określonego w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie sprawdzenia m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również kompletności projektu budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia w zakreślonym terminie nieprawidłowości występujących w przedłożonym przy wniosku z dnia [...] r. projekcie budowlanym. Wobec bezskutecznego upływu terminu usunięcia braków projektu budowlanego orzeczono o odmowie wydania pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji.

13 W odwołaniu do Wojewody D od decyzji z dnia [...]r. organu I instancji, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnoszą, że złożone dokumenty przy ich wniosku z dnia [...]r., według wówczas obowiązujących przepisów, były kompletne. Domaganie się więc nowego dokumentu pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).

14 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ( rok wydania decyzji określono nieprawidłowo, winno być [...]) Wojewoda D utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, Organ odwoławczy wskazał, że postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie dodatkowych dokumentów, zostało skutecznie doręczone Z.Z. w dniu [...]r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu prace polegające na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania lub jego części ( co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) - z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art.86 - wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest konieczne, gdyż decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę.

15 Pismem z dnia [...] r. M i Z.Z wnieśli skargę na decyzję Wojewody D nr [...], w której żądają od Sądu nakazania wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania w/w nieruchomości.

16 Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z późn. zmianami ), art. 156 § 1 kpa, art. 64 § 2 kpa, art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, przepisów dotyczących swobodnego dysponowania własnością, wydanie dokumentów sprawy osobie trzeciej bez upoważnienia skarżących oraz prawa do rozsądnego terminu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.

17 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał zajmowane dotychczas stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wynika zaś, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 przywołanej ustawy). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

20 W świetle powyższego, orzekając w granicach sprawy , Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, i jajko wadliwe podlegają uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze.

21 Sąd dokonując badania sprawy obowiązany był przeanalizować i ocenić w pierwszej kolejności wniosek złożony w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w D. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie likwidacji funkcji przemysłowej w K. przy ul. G Nr [..] na działkach nr [...] i [...], obręb K. Otóż wniosek ten został złożony i podpisany przez P.J., jako inwestor wskazany został natomiast Z.Z.. Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo z dnia [...]r. podpisane przez Z.Z., w którym mocodawca upoważnia P.J. do występowania w jego imieniu przed wszelkimi organami urzędów publicznych w sprawach związanych z uzyskiwaniem opinii, uzgodnień przy wykonywaniu dokumentacji projektowej pn. "Zmiana sposobu użytkowania obiektu przemysłowego" położonego w K. przy ul. G. Nr [...].

22 Zgodnie z art. 32 Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych( art. 33 § 1 kpa). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa(§ 3).

23 W rozpoznawanej sprawie, dołączone do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pełnomocnictwo z dnia [...]r. nie zawierało umocowania dla P.J. do występowania do organu architektoniczno-budowlanego w imieniu inwestora -Z.Z. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie zawierało upoważnienia do reprezentowania inwestora w trakcie postępowania przed organami administracyjnymi. Pełnomocnictwo zawierało jedynie upoważnienie do dokonywania określonych czynności, tj. uzyskiwania opinii, uzgodnień i pozwoleń przy wykonywaniu dokumentacji projektowej, a więc dotyczyło etapu poprzedzającego złożenie wniosku o wydanie wskazanej decyzji. Należy podkreślić, że pełnomocnictwo musi być udzielone wprost, a nie może być domniemane.

24 W tych okolicznościach, zdaniem Sądu dołączone pełnomocnictwo nie czyniło zadość wymogom art. 32 i art. 33 § 2 i 3 kpa. Jeżeli podanie (wniosek) nie czyni zadość innym niż adres wnoszącego wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (np. nie dołączono w ogóle pełnomocnictwa lub nie dołączono prawidłowego pełnomocnictwa), organ prowadzący postępowanie jest obowiązany na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwać pełnomocnika do przedłożenia właściwego pełnomocnictwa albo też, wezwać inwestora do osobistego podpisania tego wniosku ( art. 63 § 3 kpa), w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny , czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej ( strony ). Podanie wywołuje bowiem skutek prawny wszczęcia postępowania, gdy zostanie stwierdzone, że podanie wniosła strona w rozumieniu art. 28 kpa lub działający w jej imieniu należycie umocowany pełnomocnik, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez właściwy organ, treść zaś żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego.

25 Należy zatem podkreślić, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawierał braki formalne, które uniemożliwiały organom nadanie wnioskowi dalszego biegu i rozpatrzenia sprawy. Mimo to organ I instancji wszczął postępowanie nie usuwając braków formalnych wniosku. Takie działanie organu narusza w sposób oczywisty wskazane przepisy prawa.

26 Gdyby nawet przyjąć, że załączone pełnomocnictwo było prawidłowe, to i tak organy prowadzące postępowanie dopuściły się istotnej obrazy przepisu art. 40 § 2 kpa, gdyż żadne pisma organów, w tym wydane decyzje, nie były doręczane pełnomocnikowi. "Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa"( patrz wyrok z 8.10.1986r., SA/Kr799/86, GAP 1988, Nr 22, str. 43). Doręczanie pism tylko stronie, jeżeli działa ona przez pełnomocnika, jest bowiem bezskuteczne. W takim przypadku (gdy jest ustanowiony pełnomocnik strony) doręczenie pism stronie ma znaczenie tylko i wyłącznie informacyjne, co oznacza, że nie biegną terminy do dokonania czynności procesowych( np. do wniesienia odwołania). Niniejsze postępowanie toczyło się bez udziału pełnomocnika z winy leżącej po stronie organu. Organy orzekające w sprawie nie zawiadamiały bowiem pełnomocnika o podejmowanych czynnościach procesowych. Wskazać należy, że "Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa" ( patrz : postanowienie SN z dnia 9.09.1993r. II ARN 45/93 - OSNC 1994/5/112).

27 Kolejną kwestię jaką zauważył Sąd dokonując kontroli zaskarżonych orzeczeń wydanych przez organy obu instancji administracyjnych, jest brak wydania orzeczenia odnośnie działki nr [...] położonej w P. - K.. Zarówno z wniosku z dnia [...] r., jaki i załączonego projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierzeniem swym objął działki nr [...] i nr [...], gdy tymczasem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji rozstrzygają sprawę tylko częściowo, tj. odnośnie działki nr [...].

28 Ustosunkowując się do wniosku skarżących zawartego w skardze odnośnie podjęcia orzeczenia zobowiązującego organ administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji w sprawie zmiany użytkowania przedmiotowej nieruchomości, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że sądy administracyjne badają tylko legalność działań administracji publicznej, co oznacza że są w istocie sądami kasacyjnymi w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez administracyjne organy orzekające. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję, stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność, w zależności od rodzaju naruszeń prawa.

29 W tej sytuacji, skoro uchybienia procesowe organu orzekającego sięgają w istocie wyjaśnienia zagadnień wstępnego etapu badania podania(wniosku), to brak było podstaw do merytorycznego badania zarzutów skargi i zaskarżonego orzeczenia przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

30 Na podstawie lektury przedłożonych akt administracyjnych, nie sposób nie zauważyć również, że działający z upoważnienia Starosty D. Dyrektor Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w D wyjątkowo nieudolnie i bez znajomości podstawowych reguł procedury administracyjnej i prawa materialnego prowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Określone czynności procesowe podejmowane były, w zasadzie, przez organ I instancji tylko wówczas, gdy nakazał to organ odwoławczy w swojej decyzji i tylko w takim zakresie w jakim istniały zalecenia tego organu.

31 Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to powoduje, że Sąd zobowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o art. 200 tej ustawy.