Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2018 r., II SA/Wr 176/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2018 r., II SA/Wr 176/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznej oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym budynku wielorodzinnym oddala sprzeciw.

Uzasadnienie

2 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta L. z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...]w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w L., uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. zwrócił się do Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej w L. z prośbą o informację, czy najemca gminnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W.[...] w L.uzyskał zgodę na wykonanie robót budowlanych i czy uzyskał pozwolenie na budowę bądź czy dokonał stosownego zgłoszenia robót w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ustalił, że wydano decyzję z dnia [...] r. nr [...] - pozwolenie na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] i zawarto umowę nr [...] z dnia [...] r. o wykonanie remontu lokalu mieszkalnego we własnym zakresie i na własny koszt. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...]. Na skutek wniesionego zażalenia na to postanowienie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił je w całości. W konsekwencji w dniu [...] r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku wielorodzinnym.

4 Kolejno PINB dokonał kontroli na przedmiotowej nieruchomości, a z czynności tej został sporządzony protokół, w którym stwierdzono, że inwestorem robót budowlanych była E.H. W pokoju lokalu mieszkalnego nr [...] (cz. wspólna z lokalem mieszkalnym nr [...]) wykonano szacht o wym. ok. 50x15cm na całej wysokości wykonany z płyt g-k na stelażu stalowym. Szacht maskuje pion kanalizacji sanitarnej i wody oraz wodomierz, ale przysłania drzwi mieszkania nr [...]; roboty wykonano przy szachcie po zrealizowaniu robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. nr [...]. Najemca mieszkania (E.H.) zobowiązała się w terminie do końca lipca zdemontować szacht wykonany niezgodnie z przepisami (częściowo przesłania drzwi do lokalu nr [...]). W dniu 24 lipca 2017 r. dokonano ponownie czynności kontrolnych, z których sporządzony został protokół, w którym stwierdzono, że w przedpokoju wspólnym mieszkania nr [...] i nr [...] najemca lokalu mieszkalnego nr [...] dokonał demontażu szachtu.

5 Następnie w dniu 4 sierpnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] w ww. budynku. W wyniku odwołania A.D. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

6 Kontynuując postępowanie PINB ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą z dnia 24 kwietnia 2016 r. wyraziła zgodę na wniosek właściciela lokalu nr [...] (Gminy L.) na zmianę sposobu ogrzewania lokali z piecowego na gazowy i instalację niezbędnych urządzeń. Nadto ZGM udzielił E. H. zgody na przebudowę lokalu mieszkalnego zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...]. Od tej decyzji odwołał się A. D.

7 Po rozpoznaniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie dotyczy sprawy przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. W. [...] w L. W trakcie postępowania ustalono, że roboty budowlane zostały rozpoczęte i są realizowane na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]. Ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Wobec istnienia w obrocie prawnym ww. decyzji Prezydenta Miasta L. zarzuty dotyczące wadliwości udzielonego pozwolenia na budowę nie mogą mieć znaczenia dla sprawy, gdyż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do jej weryfikacji.

8 Według DWINB zadaniem organu powiatowego było w istniejących okolicznościach faktycznych sprawy ustalenie, czy roboty budowane związane z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr[...] zostały wykonane na podstawie ww. decyzji Prezydenta Miasta L. i zgodnie z zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego wykonanie robót budowlanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie wynika to wprost ani z decyzji PINB, ani z protokołów z wizji lokalnej. Samo wskazanie że roboty były realizowane na podstawie pozwolenia na budowę nie oznacza, że inwestor nie odstąpił od tego pozwolenia. W takim wypadku nie można uznać legalności robót budowlanych i braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego. W konsekwencji wobec braku istotnych ustaleń stanu faktycznego nie można na tym etapie sprawy stwierdzić jej bezprzedmiotowości i umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

9 Nadto DWINB dodał, że przeprowadzenie postępowania dowodowego należy do organu I instancji, a organ odwoławczy może prowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W rozpoznawanym przypadku wydanie decyzji merytorycznej byłoby nadmiernie utrudnione, gdyż wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Uzasadnione okazało się wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i materialnego.

10 Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. D. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, w terminie 30 dni, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

11 W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący przytoczył przebieg sporu dotyczącego wybudowania ściany na korytarzu, co pozbawiło jego mieszkanie (nr [...]) atrybutu samodzielności. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną bez zbędnej zwłoki, bowiem w sprawie zgromadzony jest cały istotny materiał dowodowy.

12 Odpowiadając na sprzeciw D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jego oddalenie.

13 Następnie skarżący w piśmie procesowym, które wpłynęło do Sądu w dniu 24 kwietnia 2018 r., przedstawił dodatkowe zastrzeżenia do działalności organów nadzoru budowlanego. Nadto skarżący wniósł o uchylenie przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą pod sygn. akt II SA/Wr 694/17.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

16 Wspomniany art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest w swej istocie odstępstwem od zawartej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji. Winien więc być stosowany wyjątkowo, zważywszy na zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak bowiem wskazuje przepis art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też umarza postępowanie odwoławcze. W sytuacji, kiedy na drodze do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ napotyka przeszkody, mogące zostać usunięte przy zastosowaniu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, winien z tego uprawnienia skorzystać. Co do zasady więc, skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, obliguje organ II instancji do ponownej oceny i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

17 Pamiętać ponadto trzeba, że orzeczenie uchylające decyzję pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełninie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakichś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, opisana w art. 138 § 2 k.p.a., o której była mowa wcześniej, czyli gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wówczas organ odwoławczy winien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

18 Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając decyzję organu odwoławczego, zdaniem Sądu, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji było zaniechanie przez organ powiatowy przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Jak wskazał DWINB, organ powiatowy w ogóle nie ustalił, czy roboty budowlane związane z przebudową instalacji i zmianą funkcji pomieszczeń w lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w L. zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]r.). W szczególności na zgodność robót budowlanych z pozwoleniem na budowę nie wskazują protokoły z oględzin nieruchomości. Brak jest zatem w aktach sprawy kluczowych dowodów wskazujących na zgodność lub niezgodność zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem. Organ odwoławczy zakwalifikował stwierdzone uchybienia jako naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

19 Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, do jakiego doszło w postępowaniu przed PINB w L., uzasadniało dostatecznie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji PINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro bowiem przedmiotem postępowania była ocena legalności ww. robót budowlanych, a w aktach sprawy brak dowodów na to, że organ porównał wykonane roboty budowlane z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, to należy powiedzieć, że istotny zakres sprawy nie został wyjaśniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym powinien umożliwiać konfrontację robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z robotami budowlanymi faktycznie wykonanymi, by móc ocenić ich legalność. Dowodów umożliwiających dokonanie takiej oceny brak w aktach sprawy, co oznacza, że istotny zakres sprawy nie został ustalony przez organ I instancji. Z racji tego, że chodzi tu o znaczny i istotny zakres ustaleń, dowodów w tym zakresie nie mógł przeprowadzić organ odwoławczy, a jego powinnością w takiej sytuacji było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

20 Zdaniem Sądu na obecnym etapie postępowania, istotne dla sprawy jest, że niewątpliwie zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Zakres wskazanych w uzasadnieniu organu odwoławczego okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spowodowała, że najlepszym zabezpieczeniem interesu strony w kontrolowanym postępowaniu będzie, jeśli sprawa powróci do organu pierwszej instancji i organ ten przeprowadzi postepowanie dowodowe w celu jednoznacznego udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ww. roboty budowlane są wykonane zgodnie z prawem. Pozwoli to bowiem na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

21 Końcowo w związku z treścią sprzeciwu można dodać, że strona uważająca, że postępowanie w sprawie toczy się zbyt długo może wykorzystać środki prawne, o których mowa w art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjne na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Sama jednak długość trwania postępowania nie oznacza, że wydana w sprawie decyzja jest wadliwa. Jeśli zaś chodzi o wniosek skarżącego o uchylenie przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., to wniosek ten nie mógł być uwzględniony, ponieważ decyzja ta nie była przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu i znajduje się poza formalnymi granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast sprawa o sygn. akt II SA/Wr 694/17 nie mogła być połączona ze sprawą niniejszą, ponieważ obie te sprawy, choć pozostają w pewnym związku, mają inne przedmioty zaskarżenia. Ponadto w sprawie II SA/Wr 694/17 tutejszy Sąd w dniu 21 marca 2018 r. wydał wyrok, a zatem sprawa ta na dzień wydania niniejszego wyroku była zakończona.

22 Reasumując, Sąd uznał, że sprzeciw nie jest uzasadniony, bowiem organ odwoławczy wykazał należycie uzasadnione przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.