Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 105/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2019 r., II SA/Wr 105/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Starosta S. postanowieniem z dnia (...) lipca 2018 r. znak: (...), działając na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. (tj. Dz.U. z 2017 r. , poz. 1257), wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r., nr (...), którą zmieniono decyzję Starosty S. z dnia (...)kwietnia 2009 r. nr (...) udzielającą S. O. oraz J. O. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem kanalizacji sanitarnej i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności V= 9,0 m3, przyłączem wodociągowym (w granicach działki) oraz wewnętrzną linią zasilającą niskiego napięcia, przewidzianych do realizacji na działce nr (...), (...), w miejscowości P., gm. S..

3 Następnie Starosta S. postanowieniem z dnia (...) września 2018 r. nr (...) przyjmując w podstawie prawnej art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...), którą zmieniono decyzję Starosty S. z dnia (...) kwietnia 2009 r. nr (...). Organ wskazał, że z uwagi na złożoną przez D. M. skargę na bezczynność Starosty S., akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że należy zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

4 Zażalenie na ww. postanowienie wniosła D. M. twierdząc, że przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała również, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w przedmiocie bezczynności przewlekłego prowadzenia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym, którego wyjaśnienie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

5 Rozpoznając zażalenie, Wojewoda D. postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania tj. oceny aktywności organu administracji publicznej zmierzającej do merytorycznego załatwienia sprawy, w żaden sposób nie jest powiązane z postępowaniem wznowieniowym dotyczącym ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...). Organ odwoławczy stwierdził, że najważniejszym elementem, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. W ocenie Wojewody D., sądowa ocena terminowości podejmowanych czynności przez organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wpływa na kontynuowanie postępowania jak też wydanie stosowanego rozstrzygnięcia.

6 Kolejno organ odniósł się do kwestii wskazanej przez Starostę S. w uzasadnieniu postanowienia odnośnie przekazania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, które miało kolidować w podejmowaniu dalszych czynności w przedmiocie wznowienia postępowania. Wojewoda podkreślił, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika, żeby organ wystąpił o wypożyczenie akt sprawy celem sporządzenia ich odpisów na potrzeby prowadzonego postępowania jak też brak jest informacji, że akta nie mogą być udostępnione Staroście S. z uwagi na czynności podejmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przekazując akta sprawy do Sądu, organ winien rozważyć zasadność sporządzenia kopii całości lub części akt. Jest możliwe zwrócenie się do sądu o wypożyczenie całości akt lub sukcesywnie ich części – co w analizowanej sprawie nie miało miejsca.

7 Dnia 14 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga D. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...). Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono:

8 1) rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu przez Wojewodę D. postanowienia Starosty S. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego bez stwierdzenia, iż wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa;

9 2) obrazę art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego w dotychczasowym brzmieniu, a tym samym właściwym środkiem odwoławczym od postanowienia Wojewody D. winna być skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nie sprzeciw.

10 Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że postanowienie Starosty S. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zmianę w tym zakresie postanowienia Wojewody D..

11 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowienie Wojewody D. nie odnosi się do zarzutu skarżącej w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Taki zarzut został zawarty w zażaleniu skarżącej, a oparty jest on na instrumentalnym traktowaniu przepisów prawa przez Starostę S. przejawia się w stosowaniu przepisów wbrew treści tych przepisów w celu uniknięcia podjęcia decyzji w sprawie do czasu upłynięcia terminów uniemożliwiających uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym wskutek upływu czasu od daty doręczenia decyzji.

12 Skarżąca wyjaśnia, że postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte dnia 24 lipca 2014 r. a nie jak podaje Wojewoda dnia 24 lipca 2018 r. (toczy się zatem już 5 rok), a decyzja której ono dotyczy została wydana dnia 19 listopada 2013 roku. W ocenie skarżącej postępowanie wznowieniowe cechuje bezczynność i przewlekłość. W związku z tym 28 sierpnia 2018 r. została skierowana skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego, która jest prowadzona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu pod sygnatura II SAB/Wr 62/18.

13 Zdaniem skarżącej, zgłoszenie zarzutu nieważności postanowienia Starosty S. o zawieszeniu postępowania z urzędu zostało całkowicie przez Wojewodę D. w zaskarżonym postanowieniu pominięte, tak samo zresztą jak oparcie wydanego przez Starostę postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie prawnej tj. art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., na które powołuje się zaskarżone postanowienie Starosty.

14 Następnie, w skardze wskazano, że uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. nie spowoduje wyeliminowania niezgodnych z prawem praktyk Starosty S. w postaci instrumentalnego stosowania prawa tj. celowego stosowania prawa niezgodnego z jego przeznaczeniem. Posługiwanie się przez Starostę S. instytucją zawieszenia z urzędu postępowania wbrew przesłankom wynikającym z art. 97 k.p.a. miało miejsce w przeszłości i mimo późniejszego uchylenia tego postanowienia przez Wojewodę nie wyeliminowało instrumentalnego posługiwania się tą instytucją przez Starostę.

15 Skarżąca wyjaśnia, że ze względu na datę wszczęcia postępowania wznowieniowego, które miało miejsce w 2014 r. środkiem odwoławczym przysługującym od postanowienia Wojewody D. powinna być skarga, a nie sprzeciw tak jak skarżąca została pouczona. Skarżąca wskazuje, że pouczenie o przysługującym środku odwoławczym nie jest konsekwentne, gdyż część pouczenia zawarta na stronie 4 postanowienia dotycząca wniesienia należnej opłaty odnosi się do wniesienia opłaty należnej od skargi, a nie do wniesienia opłaty należnej od wniesienia sprzeciwu.

16 W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że okoliczności faktyczne i motywy prawne zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił również, że stwierdził brak podstaw faktycznych do zawieszenia postępowania wznowieniowego, jednak nie można ocenić tego faktu w kategoriach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującego do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności orzeczenia.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

18 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

19 Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie Wojewody D. z dnia (...) stycznia 2019 r. , nr (...), którym uchylone zostało postanowienie z dnia (...) września 2018 r. znak: (...), którym Starosta S. na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z dnia (...) listopada 2013 r. nr (...).

20 Zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

21 W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1263/18, LEX).

22 Odnosząc się do analizowanej sprawy, nie można uznać za "zagadnienie wstępne"– jak słusznie stwierdził to Wojewoda D.- dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny (w postępowaniu na bezczynność i przewlekłość postępowania), czy organ pierwszej instancji przewlekle prowadził postępowanie jak też czy był w bezczynności oraz fakt wypożyczenia akt administracyjnych do Sądu.

23 Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Starosta S. wydając postanowienie z dnia 24 września 2018 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie,z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

24 Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dającą możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad jest tak duża, że powoduje, iż nie wystarczy uchylenie decyzji, a trzeba stwierdzić jej nieważność, tzn. orzec, iż od chwili wydania – ex tunc – była ona nieważna.

25 Stosownie do tej wadliwości wyjaśnić przyjdzie, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść tego pojęcia została jednak ukształtowana przez doktrynę i orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. O uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje jego oczywistość, polegająca na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Inaczej mówiąc, naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, bądź też obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

26 Z rażącym naruszeniem prawa mieli byśmy zatem do czynienia wtedy, gdyby treść postanowienia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

27 Należy podkreślić, że w świetle orzecznictwa art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może zostać uznany za jednoznaczny i oczywisty. Ewentualnego nieprawidłowego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można zatem traktować, jako rażąco naruszającego prawo, a co najwyżej za zwykłe naruszenie przepisu prawa procesowego. W konsekwencji, skoro nie można jednoznacznie wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, to nie można również uznać, że skutki takiego postanowienia, jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności. ( Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. VII SA/Wa 836/17).

28 Sąd nie podziela również zarzutu jakoby błędne pouczenie o sposobie i formie wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie, stanowiło kwalifikowaną wadę do wyeliminowania zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

29 W świetle przedstawionej argumentacji i zakresu sądowej kontroli w niniejszej sprawie, jako chybione należało ocenić zarzuty skargi.

30 W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.