Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., V SA/Wa 353/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., V SA/Wa 353/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia ... grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu; uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi P. A. (dalej jako: "Skarżący") jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2018r. nr [...] zobowiązującą Skarżącego do zwrotu dofinansowania w kwocie 70.972 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

3 Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

4 W dniu 26 kwietnia 2012 r. została zawarta między Samorządem Województwa

5 P. (Instytucja Pośrednicząca w ramach Programu Operacyjnego

6 "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-

7 2013"), a Skarżącym reprezentowanym przez R. K. umowa o dofinansowanie nr [...] na realizację operacji pod tytułem "Rozwój działalności gospodarczej poprzez otworzenie wypożyczalni sprzętu wodnego oraz gastronomii" w ramach Środka 4.1 "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" objętego osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa

8 Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych

9 obszarów rybackich 2007-2013".

10 Na podstawie umowy o dofinansowanie operacji, zarówno środki europejskie, jak i

11 środki z budżetu państwa zostały Skarżącemu wypłacone zgodnie z jej zapisami w

12 formie zaliczki – 67.072,00 zł w pierwszej transzy i 3.900,00 zł w drugiej.

13 Przeprowadzona kontrola realizacji operacji wykazała, że Skarżący zaprzestał

14 prowadzenia działalności, na którą otrzymał pomoc oraz nie posiada rzeczy nabytych w

15 trakcie realizacji operacji. W konsekwencji w okresie pięciu lat od dnia dokonania

16 płatności końcowej nie utrzymał celu operacji polegającego na "podnoszeniu wartości

17 produktów rybactwa na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od

18 rybactwa na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa poprzez

19 rozszerzenie działalności o gastronomię i wypożyczalnię sprzętu wodnego". Tym

20 samym Skarżący nie wywiązał się ze zobowiązań nałożonych na niego umową o

21 dofinansowanie, w związku z czym decyzją z dnia [...] września 2018r. Marszałek

22 Województwa P. zobowiązał go do zwrotu środków przyznanych w ramach

23 tej umowy w kwocie 70.972,00 zł wraz z odsetkami.

24 W dowołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że jego zdaniem

25 odpowiedzialny za zwrot środków jest R. K., który doprowadził do karalnych

26 nadużyć. Sam Skarżący nigdy nie był wtajemniczony w działalność firmy i nie miał

27 wglądu w dokumentację księgową. Potwierdził to w piśmie skierowanym do organu

28 odwoławczego T. B. – kurator Skarżącego. Zdaniem kuratora Skarżący pełnił

29 rolę "słupa" wykorzystywanego przez R. K. do wyłudzenia

30 dofinansowania.

31 Decyzja z dnia [...] grudnia 2018r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I

32 instancji wskazując w jej uzasadnieniu, że wszelkie czynności prawne dokonane w

33 sprawie przez ówczesnego przedstawiciela Skarżącego, tj. przez R. K. w

34 imieniu mocodawcy na podstawie pełnomocnictw pociągają za sobą skutki

35 bezpośrednio dla reprezentowanego, co wynika z treści art. 95 kodeksu cywilnego.

36 Zgodnie z tym przepisem można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela, z

37 zastrzeżeniem przewidzianych w ustawie albo wynikających z właściwości czynności

38 prawej wyjątków, przy czym czynności prawna dokonana przez przedstawiciela w

39 granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W

40 ocenie Ministra ww. norma obejmuje wszystkie rodzaje przedstawicielstwa, w związku z

41 czym osobą zobowiązaną do wywiązania się z umowy o dofinansowanie jest Skarżący,

42 a nie jego przedstawiciel.

43 Następnie organ II instancji wskazał – odnosząc się do argumentacji Skarżącego

44 jakoby nie był on wtajemniczony w prowadzenie działalności jaką firmował swoim

45 nazwiskiem, a więc również w to, jakie zaciągał zobowiązania oraz jakie w jego imieniu i

46 na jego rzecz podejmował działania pełnomocnik – że zgodnie z wyrokiem Sądu

47 Najwyższego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn., V CSK 568/11 konsekwencją

48 umocowania pełnomocnika jest powstanie stosunku pełnomocnictwa, łączącego

49 mocodawcę z pełnomocnikiem, którego istota polega na upoważnieniu pełnomocnika

50 do działania w imieniu i ze skutkami dla mocodawcy. Powstaniu tych skutków

51 mocodawca nie może się przeciwstawić dopóki trwa stosunek pełnomocnictwa. Organ

52 zaznaczył jednocześnie, że przeciwko R. K. toczy się postępowanie

53 przed Sądem Rejonowym w K. o czyny z art. 286 § 1 i 284 § 1 kodeksu

54 karnego, a termin rozprawy w tej sprawie został wyznaczony na 12 października

55 2018 r., jednak organ nie posiada informacji o rozstrzygnięciu Tutejszy organ nie

56 posiada informacji o jego rozstrzygnięciu.

57 Odnosząc się do pisma T. B. Minister stwierdził, iż brak jest dowodu z

58 którego wynikałoby ograniczenie zdolności do czynności prawnych Skarżącego.

59 Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. - zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron

60 ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią

61 inaczej. Zgodnie z art. 12 kodeksu cywilnego - nie mają zdolności do czynności

62 prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione

63 całkowicie, zaś zgodnie z art. 17 kodeksu cywilnego do ważności czynności prawnej,

64 przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga

65 zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela

66 ustawowego.

67 Odnosząc się do stanu zdrowia Skarżącego i ewentualnego częściowego

68 ubezwłasnowolnienia Minister wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w

69 B. z dnia 15 października 2015 r. sygn. I ACa 491/15 - nie można a priori

70 przyjmować istnienia stanu wyłączającego świadomość nawet osób chorych

71 psychicznie lub niedorozwiniętych umysłowo i to nawet wtedy, gdy są

72 ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo (...), gdyż w danym momencie działać

73 one mogą z wystarczającym rozeznaniem, czyli w stanie tzw. lucidum intervallum.

74 W skardze na powyższą decyzję Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w

75 odwołaniu.

76 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując

77 stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

78 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

79 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

80 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju

81 sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne

82 sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

83 pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30

84 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.

85 poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub

86 postanowienie:

87 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

88 a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

89 b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

90 c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

91 wynik sprawy;

92 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli

93 zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub

94 w innych przepisach;

95 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą

96 przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych

97 przepisach.

98 Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu

99 administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i

100 obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed

101 organami administracji publicznej.

102 Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w

103 granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

104 powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie

105 musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów

106 sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z

107 urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str.

108 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń

109 prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich

110 postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to

111 niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

112 W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej

113 naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik

114 sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145

115 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

116 W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że środki publiczne, objęte

117 obowiązkiem zwrotu określonym w zaskarżonej decyzji, zostały przyznane skarżącemu

118 na podstawie umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3

119 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem

120 Europejskiego Funduszu Rybackiego ( tj. Dz.U.2018.466 )

121 umowa o dofinansowanie:

122 1) jest zawierana, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej;

123 2) zawiera w szczególności:

124 a) oznaczenie przedmiotu i stron umowy,

125 b ) określenie:

126 –warunków, terminu i miejsca realizacji operacji,

127 –wysokości pomocy,

128 –sposobu potwierdzenia poniesienia kosztów kwalifikowalnych,

129 –warunków i terminów wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy,

130 –warunków rozwiązania umowy,

131 –warunków i sposobu zwrotu środków finansowych z tytułu pomocy, w przypadku

132 gdy pomoc jest nienależna lub została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

133 Zgodnie z art. 15 ust. 3 umowa o dofinansowanie jest nieważna w przypadkach

134 określonych w Kodeksie cywilnym lub w przypadku gdy sprzeciwia się przepisom, o

135 których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisom ustawy.

136 Należy też zauważyć, że to co jest expressis verbis wyrażone w zacytowanym

137 art. 15 ust. 3 ustawy, nawet bez tego unormowania nie mogłoby budzić żadnej

138 wątpliwości. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem umowy o przekazaniu

139 środków publicznych są umowami w rozumieniu kodeksu cywilnego i chociaż dotyczą

140 przekazania środków publicznych na określone cele , to ich treść oraz skutki muszą być

141 oceniane zgodnie z regułami wynikającymi z prawa cywilnego. Skoro ważność umowy

142 o dofinansowanie może być badana na podstawie przepisów prawa cywilnego, to także

143 badane być powinno czy umowa nie jest obarczona wadami oświadczenia woli . W

144 przypadku sprawy niniejszej dotyczy to także ważności pełnomocnictwa udzielonego

145 R. K., gdyż reprezentował on P. A. przy zawieraniu

146 umowy o dofinansowanie z 26.04.2012 r.

147 Wskazać dalej trzeba, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego

148 podnosił okoliczności, które mogły wskazywać, że powyższa umowa może być

149 obarczona wadami oświadczenia woli.

150 Trzeba przypomnieć, że w chwili obecnej skarżący jest osobą częściowo

151 ubezwłasnowolnioną , od 16.11.2018 r. działa za niego kurator T. B.

152 Oczywiście w chwili zawierania umowy o dofinansowanie był osobą w pełni zdolną do

153 czynności prawnych . Jednak biorąc pod uwagę treść opinii sądowo psychiatrycznych

154 sporządzonych dla potrzeb postępowania o ubezwłasnowolnienie ( sygn. akt XV Ns

155 408/17 Sądu Okręgowego w Gdańsku), postępowania karnego przeciwko R.

156 K. ( sygn. akt II K 711/15 Sądu Rejonowego w Kartuzach ) istnieje duże

157 prawdopodobieństwo, że również w 2012 r. mógł być osobą, która nie w pełni zdaje

158 sobie sprawę ze znaczenia swoich czynności , szczególnie jeśli chodzi o podejmowanie

159 zobowiązań prawnych.

160 Zgodnie z art. 82 kc nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która

161 z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo

162 swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby

163 psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego,

164 zaburzenia czynności psychicznych. Kodeks cywilny określa też inne wady

165 oświadczenia woli m.in. błąd ( art. 84 k.c. ), jego formę kwalifikowaną – podstęp ( art.

166 86 kc ) czy groźbę ( art. 87 kc ).

167 Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi, iż nie można zakładać z

168 góry, że osoba chora psychicznie znajdowała się w chwili zawierania umowy w stanie

169 wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Jest to

170 oczywiście prawda, aczkolwiek trzeba przypomnieć, że w sprawie niniejszej mamy

171 raczej do czynienia z osobą obarczoną brakami intelektu, a to wyklucza owe lucidum

172 intervallum, o których wspomina organ. Jednak nade wszystko należy podkreślić, że

173 organ powziąwszy informacje o sytuacji strony, o okolicznościch zawarcia umowy

174 winien dążyć o wszechstronnego wyjaśnienia tych kwestii. Obowiązek organu wynika

175 wprost z zasady legalizmu ( art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.)

176 zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a. ) oraz

177 zasady informowania ( art.9 k.p.a.).

178 Analiza postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania

179 wskazuje, że organ mimo świadomości, że ma do czynienia z osobą oględnie mówiąc

180 nieporadną życiową, mając też informacje, że zachodzi prawdopodobieństwo, że

181 Skarżący mógł paść ofiarą przestępstwa , nie wykazał żadnej aktywności, aby

182 sprawdzić i ustalić powyższe okoliczności. Okoliczności, które należy jeszcze raz

183 podkreślić, mogą mieć bezpośredni związek z ważnością zawartej umowy o

184 dofinansowanie i ustaleniem osoby zobowiązanej do zwrotu dofinansowania.

185 Nie jest rolą Sądu narzucanie organowi poszczególnych czynności , które winien

186 przeprowadzić w toku ponownego rozpoznania sparwy. Jednak , zdaniem Sądu,

187 samodzielne ustalenie przez Organ czy umowa z dnia 26.04.2012 r. jest ważnie

188 zawarta ( z uwagi na kwestionowanie przez stronę ważności pełnomocnictwa do

189 zawarcia umowy dla R. K.) przekracza ramy postępowania

190 prowadzonego na podstawie art. 207 u.f.p. Organ zatem winien pouczyć stronę w trybie

191 art. 9 i wyznaczyć termin na złożenie pozwu do sądu powszechnego. Tryb rozstrzygania

192 sporów przed sądem powszechnym potwierdza treść § 16 ust. 1 umowy o

193 dofinansowanie . Zdaniem Sądu, zawieszenie tego postępowania do czasu

194 zakończenia postępowania karnego toczącego się przeciwko R.K. nie jest

195 celowe, gdyż postępowanie karne nie rozstrzygnie o ważności umowy o

196 dofinansowanie. Sąd powszechny, jeśli uzna za celowe , będzie mógł zawiesić

197 postępowanie cywilne.

198 Organ winien pamiętać , że obowiązuje go zasada informowania, wynikająca z

199 art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do

200 należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i

201 prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących

202 przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i

203 inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości

204 prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ta zasada , o

205 czym także była mowa wyżej została w sposób istotny naruszona w toku

206 kontrolowanego postępowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę cechy szczególne

207 skarżącego, o czym także była już mowa.

208 Reasumując, w toku kontrolowanego postępowania zaniechał prawidłowego i

209 wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Nie wykazał ani własnej

210 inicjatywy dowodowej, ani też nie pouczył strony o konieczności wytoczenia powództwa

211 cywilnego o ustalenie nieważności umowy. Te naruszenia przepisów postępowania

212 miały , w ocenie Sądu, istotny wpływ na jego wynik.

213 Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd

214 Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.