Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., VI SAB/Wa 61/19

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2020 r., VI SAB/Wa 61/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prokuratora Generalnego w przedmiocie przeniesienia prokuratora w stan spoczynku postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie

2 VI SAB/Wa 61/19

UZASADNIENIE

3 J. W.("skarżący"), działając przez pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prokuratora Generalnego.

4 Skarżący wiąże bezczynność organu z odmową wszczęcia postępowania o przeniesienie w stan spoczynku Prokuratora Prokuratury Okręgowej – J. W., pomimo wniesienia pismem z dnia 12 marca 2019 r. do Prokuratora Generalnego wniosku o wszczęcie postępowania o przeniesienie J. W. w stan spoczynku w trybie ponaglenia (i), wniesienia pismem z dnia 13 marca 2019 r. do Sądu Najwyższego za pośrednictwem Prokuratora Generalnego (Prokurator Generalny nie przesłał tego pisma do Sądu Najwyższego) odwołania od stanowiska Prokuratora Prokuratury Krajowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeniesienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej J. W. w stan spoczynku (ii), wniesienia pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. wniosku o przeniesienie Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] w stan spoczynku (iii).

5 W uzasadnieniu skargi, powołując się na załączone do niej dowody, pełnomocnik skarżącego wskazał, że J. W. od dnia 13 stycznia 2017 r. do chwili obecnej nie świadczy pracy w zatrudniającej go jednostce prokuratury, z powodu przeciwwskazań zdrowotnych związanych z rozpoznanymi u niego jednostkami chorobowymi, tj. F.43.2 [zaburzenia adaptacyjne] oraz F.10.2 [zespół uzależnienia od alkoholu]. Podniósł także, że wobec J. W. wydano 4 orzeczenia z zakresu medycyny pracy, które to orzeczenia dotyczą kwestii rokowań powrotu do zdrowia i zdolności do służby. Orzeczenia te, zdaniem pełnomocnika skarżącego, należy traktować jako dowody stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do pracy.

6 W skardze wskazano, że na wniosek z dnia 24 stycznia 2019 r. odpowiedział - pismem z dnia [...] lutego 2019 r. - Dyrektor Biura Kadr Prokuratury Krajowej, który wskazał, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków prokuratora jest niezbędnym warunkiem do zainicjowania postępowania o przeniesienie w stan spoczynku. Brak takiego orzeczenia wyklucza zatem - zdaniem organu - możliwość wydania decyzji w sprawie przeniesienia skarżącego w stan spoczynku.

7 Stanowisko to zostało podtrzymane w piśmie Dyrektora Biura Kadr Prokuratury Krajowej z dnia 22 maja 2019 r.

8 Pełnomocnik skarżącego zauważył, że z art. 70 § 1 i art. 73 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie skarżącego, wynika możliwość zainicjowania postępowania przed Prokuratorem Generalnym niezależnie od decyzji ZUS.

9 Pełnomocnik skarżącego potraktował pierwsze ze ww. pism jako odmowę wszczęcia postępowania w sprawie i - pismem z dnia 13 marca 2019 r. - złożył odwołanie do Sądu Najwyższego. Jak wskazał w skardze, pismu temu organ nie nadał biegu.

10 W odpowiedzi na skargę Prokurator Generalny wniósł o jej odrzucenie.

11 Na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu - w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r.- wskazał, że z korespondencji wpływającej do organu z Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w sprawie sygn. akt [...] (pismo z dnia 29 sierpnia 2019 r.), wynika, że do Sądu Najwyższego wpłynęły następujące pisma:

12 - odwołanie J. W. do Sądu Najwyższego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt [...] od stanowiska Prokuratora Prokuratury Krajowej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o przeniesienie w stan spoczynku,

13 - wniosek J. W. z dnia 25 czerwca 2019 r. o nadanie biegu wnioskowi o przeniesienie w stan spoczynku oraz jego odwołaniu z dnia 13 marca 2019 r.

14 Pełnomocnik organu wskazał, że organ "nie oponuje" stwierdzeniom J. W. co do pism i dokumentów złożonych przez niego do Sądu Najwyższego.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga na bezczynność organu jest w tej sprawie niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

17 W tej sprawie bezczynność organu strona skarżąca zasadniczo wiąże z niepodjęciem działań zmierzających do załatwienia (poprzez wydanie decyzji) wniosku skarżącego (prokuratora) o przeniesienie w stan spoczynku.

18 Wskazać należy, że stan prawny dotyczący przejścia prokuratorów w stan spoczynku wynika z art. 127 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze, zgodnie z którym do prokuratorów w. ww. zakresie stosuje się odpowiednio przepisy art. 69-71, art. 73, art. 74, art. 76, art. 85 § 4, art. 94d-94g, art. 99-102 i art. 104 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Przewidziane w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa i Ministra Sprawiedliwości przysługują w stosunku do prokuratorów Prokuratorowi Generalnemu, a uprawnienia kolegiów i prezesów właściwych sądów - właściwym prokuratorom przełożonym.

19 Z art. 73 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych wynika, że w sprawach przeniesienia sędziego w stan spoczynku, o których mowa w art. 70 i 71, podejmuje decyzję Krajowa Rada Sądownictwa, na wniosek sędziego, kolegium właściwego sądu albo Ministra Sprawiedliwości (§ 1). Od decyzji Krajowej Rady Sądownictwa w sprawach, o których mowa w art. 70 i 71, przysługuje odwołanie do Sądu Najwyższego (§ 2). Odwołanie wnosi się za pośrednictwem Krajowej Rady Sądownictwa w terminie miesiąca od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Odwołanie przysługuje sędziemu, prezesowi właściwego sądu oraz Ministrowi Sprawiedliwości, a w sprawach, w których wniosek został złożony przez kolegium właściwego sądu - także temu kolegium (§ 3).

20 Na podstawie art. 70 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, sędziego przenosi się w stan spoczynku na jego wniosek albo na wniosek właściwego kolegium sądu, jeżeli z powodu choroby lub utraty sił uznany został przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków sędziego (§ 1). Z żądaniem przeniesienia w stan spoczynku oraz zbadania niezdolności do pełnienia obowiązków przez sędziego i wydania orzeczenia, może wystąpić zainteresowany sędzia lub właściwe kolegium sądu. W przypadku sędziego pełniącego funkcję prezesa sądu okręgowego i apelacyjnego z wnioskiem może wystąpić także Minister Sprawiedliwości (§ 2). Orzeczenie w sprawie trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków sędziego, o którym mowa w § 1 i 2, lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych doręcza zainteresowanemu sędziemu oraz odpowiednio prezesowi sądu okręgowego albo apelacyjnego, a w przypadku sędziego pełniącego funkcję prezesa sądu okręgowego albo apelacyjnego orzeczenie doręcza się także Ministrowi Sprawiedliwości (§ 3).

21 Treść art. 2 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa przesądza zaś o tym, że we wszystkich postępowaniach prowadzonych przez Radę, zarówno o charakterze ogólnym, jak i indywidualnym, wyłączone jest stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Krajowa Rada Sądownictwa nie jest zatem organem administracji w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. i nie rozstrzyga spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a).

22 Ww. wywody odnoszące się do stanu prawnego mają znaczenie dla sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", gdyż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przysługuje w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił także możliwość zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w k.p.a., czy też w Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

23 Wskazać również należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie podejmuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt IV SAB 18/98 - LEX nr 45691), zwłaszcza zaś, gdy nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688).

24 Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

25 Powszechnie przyjmuje się, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (postanowienia NSA dnia 4 września 2012 r. sygn. II GSK 1324/12 i z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12 – dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, postanowienie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. II GSK 737/10 - Lex 663493, a także B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydanie 5 str. 378).

26 Prezentowany jest także inny pogląd. Został on wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13, na kanwie sprawy z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W uchwale tej dopuszczono skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, pomimo że rozstrzygnięcie ww. organu administracji nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.

27 W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 134/12 (od którego skargę kasacyjną oddalono w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1804/12) WSA w Warszawie dopuścił możliwość skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) Prezesa UOKiK, działającego na podstawie ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) uznając, że iż dopóki organ administracji publicznej, jakim jest Prezes UOKiK, nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nałożenie na organ obowiązku wynikającego z art. 19 k.p.a.

28 Nieprawidłowe byłoby jednak przeniesienie rozumowania wynikającego z ww. orzeczeń sądów administracyjnych wprost do okoliczności sprawy niniejszej. Brak bowiem powiązania działania organu, którego w niniejszej sprawie dotyczy skarga o bezczynność, na jakimkolwiek etapie tego działania z przepisami k.p.a., czy w ogóle ze sprawami z zakresu administracji publicznej.

29 Podkreślić należy, że zarówno w argumentacji NSA zawartej w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., jak i w przywołanym wyroku WSA w Warszawie położono nacisk na ww. kwestie.

30 W ww. zakresie w uchwale NSA, wskazano m.in., że w sprawach dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste ustawodawca pierwszy etap rozstrzygania sporów powierzył samorządowym kolegiom odwoławczym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, kolegia te są organami stopnia wyższego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (ust. 1). Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają również w innych sprawach niż wymienione w ust. 1 (ust. 2). Do postępowania przed kolegium w omawianych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. W postępowaniu tym stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie może zatem ulegać wątpliwości, że kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem - jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody - wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a.

31 Z kolei w przywołanym wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., WSA w Warszawie zwrócił uwagę na przepis art. 92 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowiący, że postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję powinno być zakończone nie później niż w terminie 5 miesięcy od dnia jego wszczęcia. Przepisy art. 35-38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

32 Podobne okoliczności nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Prokurator Generalny prowadzi postępowanie w sprawie przeniesienia prokuratora w stan spoczynku i wydaje decyzję na podstawie art. 73 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w zw. z art. 127 § 1 ustawy Prawo o prokuraturze. Na kanwie przepisów dotyczących sędziów, NSA w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1881/12, podjętym w sprawie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego, przesądził, że "wykładnia wyłączająca (...) dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, znajduje również umocowanie w regulacji procedury obowiązującej przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.), w postępowaniu przed Radą nie stosuje się bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego".

33 Sąd zauważa, że zacytowane orzeczenie kasacyjne zapadło wprawdzie pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o KRS, niemniej obecna regulacja, co do niestosowania przepisów kodeksowych postępowania administracyjnego, nie uległa zmianie. Przeniesienie zaś uprawnień KRS w zakresie orzekania o stanie spoczynku na Prokuratora Generalnego w odniesieniu do prokuratorów, nie może zmienić (brak bowiem ku temu podstaw) charakteru prawnego rozstrzygnięć wydawanych w takich sprawach.

34 Skoro odrzuceniu podlegałaby skarga na działanie KRS w ww. zakresie, to tak samo należy potraktować skargę na działanie Prokuratora Generalnego w odniesieniu do prokuratorów. W konsekwencji brak jest po stronie sądu administracyjnego kompetencji do oceny sytuacji przedstawionej w skardze pod kątem bezczynności organu. Inne podejście stanowiłoby nieumotywowaną działalność prawotwórczą sądów sprzeczną z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów.

35 Poza tym Sąd dostrzegł niekonsekwencję w działaniu i argumentacji skarżącego. Uznaje on bowiem, że w jego sprawie doszło do bezczynności organu jednocześnie traktując - jako sposób załatwienia jego sprawy - pismo Dyrektora Biura Kadr z dnia [...] lutego 2019 r. (zaskarżone do Sądu Najwyższego). W tym zakresie podnoszone były zarzuty związane z nieprzekazaniem przez organ ww. pisma do Sądu Najwyższego. Z informacji udzielonej przez organ wynika, że pismo takie zostało jednak wniesione do Sądu Najwyższego i zarejestrowane pod sygnaturą [...]

36 W takiej sytuacji wyrok sądu administracyjnego nie mógłby wywołać skutku oczekiwanego w skardze. WSA nie mógłby bowiem - w ramach posiadanych kompetencji - ocenić, czy pismo Dyrektora Biura Kadr z dnia [...] lutego 2019 r. to sposób (i czy prawidłowy) załatwienia sprawy skarżącego, co jest istotne w sprawie wywołanej skargą w przedmiocie bezczynności organu. Wyrok sądu administracyjnego - z uwagi na szczególny tryb (w tym tryb odwoławczy) przenoszenia sędziów i prokuratorów w stan spoczynku - nie ukształtowałby w sposób stanowczy sytuacji prawnej skarżącego, w tym nie ustaliłby jego relacji z organem. Ocen w ww. zakresie może dokonać wyłącznie Sąd Najwyższy, który rozpoznaje odwołania od decyzji wydanych w sprawach o przeniesienie w stan spoczynku.

37 Powyższe okoliczności dodatkowo potwierdzają niedopuszczalność skargi w tej sprawie. Dlatego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zwracając przy tym na rzecz skarżącego kwotę uiszczoną tytułem wpisu w związku z art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.