Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., VI SA/Wa 4208/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., VI SA/Wa 4208/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi B. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz B. w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2014 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej z siedzibą w [...] w sprawie przestrzegania art. 94a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271 ze zm.) przez przedsiębiorcę "[...] Sp.j. z siedzibą w [...] w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

3 Organ II Instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267) - dalej jako "k.p.a.".

4 Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia.

5 Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności prowadzonej przez ww. przedsiębiorcę w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], w zakresie przestrzegania przepisów art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, dotyczących działalności reklamowej aptek. [...] Okręgowa Izba Aptekarska (dalej także: "Izba", "OIA", "skarżąca"), poinformowała organ, że podmiot ten prowadzi reklamę apteki poprzez kolportaż gazetki "[...]" z dołączoną do niej ulotką zawierającą nazwę apteki "[...]", co zdaniem Izby stanowi naruszenie art. 94a - Prawo farmaceutyczne, w postaci błędnego informowania konsumentów o poziomie cen stosowanych w aptece ogólnodostępnej.

6 W uzasadnieniu wniosku OIA w [...] wskazała jej cele statutowe uzasadniające wszczęcie wnioskowanego postępowania. W tym zakresie powołała się na przepis art. 7 ustawy z dnia z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich i m.in. podniosła, że jego ust. 1 pkt 5 mówi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Art. 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownia farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu obejmuje również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe zaś kierowanie apteka jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem, jako zawodem zaufania publicznego, sprawuje organ samorządu w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Nie ma więc wątpliwości - zdaniem IOA w [...] – że niniejsze postępowanie jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarski, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

7 [...] OIA wyjaśniła, że za wszczęciem postępowania administracyjnego przemawia również interes społeczny polegający na ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych.

8 Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z ww. wniosku [...] OIA uzasadniając swoje stanowisko tym, że treści zamieszczone w gazetce i ulotce załączonych do wniosku nie stanowią zakazanej - w świetle art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne - reklamy apteki, ani jej działalności.

9 Główny Inspektor Farmaceutyczny - na skutek rozpoznania zażalenia skarżącej - w postanowieniu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że organ I instancji w istocie nie rozpoznał wniosku złożonego przez Izbę, gdyż w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do treści tego wniosku oraz przesłanek wynikających z art. 31 § 1 k.p.a.

10 Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...], działając na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 k.p.a. w związku z art. 94a i następne ustawy - Prawo farmaceutyczne, odmówił [...] Okręgowej Izbie Aptekarskiej w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej prowadzonej przez przedsiębiorcę "[...] Sp.j. z siedzibą w [...] w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...].

11 W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż po dokonaniu analizy wniosku złożonego przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską stwierdził, iż Izba nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z tą konkretną sprawą. Podnoszone przez Izbę okoliczności mające uzasadnić spełnienie ww. przesłanki, zdaniem organu dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorców prowadzących apteki. Izba zaś posiada własne instrumenty prawne do dyscyplinowania aptekarzy, sprawowania pieczy i nadzoru nad zawodem (na podstawie ustawy o izbach aptekarskich), które w rzeczywisty i całkowity sposób gwarantują realizację zadań OIA we wskazanym we wniosku zakresie. Zatem to ustawa o izbach aptekarskich w pełni umożliwia sprawowanie pieczy nad zawodem aptekarza, w tym nad przestrzeganiem zakazu prowadzenia reklamy aptek przez farmaceutów. Tym samym ustawa ta w pełni - zdaniem organu - umożliwia izbie realizowanie jej statutowych celów, a mających znaczenie dla zdrowia publicznego - zdefiniowanego przez [...] OIA jako interesu społecznego. Organ I instancji uznał także, że Izba nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa.

12 Powyższe postanowienie [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] uczyniła przedmiotem zażalenia do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, domagając się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 31 § 1 k.p.a. Wskazała, że postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego jest oczywiście nieuzasadnione i wydane z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa. Wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] ma ona uzasadniony interes, by domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem działalności reklamowej apteki ogólnodostępnej.

13 Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny, mając za podstawę art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia.

14 W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżąca nie wykazała istnienia interesu społecznego uzasadniającego powoływanie się na uprawnienia z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że z niekwestionowanego faktu kwalifikowania skarżącej jako organizacji społecznej, nie wynika spełnienie przesłanki interesu społecznego. Jak zauważył Główny Inspektor Farmaceutyczny postępowanie, którego dotyczyło pismo skarżącej toczyłoby się w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, a nie aptekarza, tj. podmiotu niepodlegającego władztwu samorządu aptekarskiego.

15 Ponadto dopuszczenie skarżącej jako zrzeszenia farmaceutów wykonujących zawód na określonym terenie i nierzadko prowadzących własne apteki, w tym również na rynku, na którym działa podmiot, którego dotyczy postępowanie administracyjne mogłoby poważnie zagrozić interesom strony postępowania, a interes społeczny przedstawiony przez Izbę nie uzasadnia podjęcia takiej decyzji.

16 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

17 1) naruszenie przepisu art. 31 § pkt 1 k.p.a. w związku w zw. z art. 29 pkt 1, art. 7 ust 2 pkt 11, art. 7 ust 1 pkt 1, 5, 6 i 9 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136. poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 94a i art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie i uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że Izba nie wykazała, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego i zbadanie w jego ramach zgodności z prawem działalności spółki pod firmą: "[...] Spółka jawna z siedzibą w [...] prowadzącej aptekę ogólnodostępną pod nazwą "[...] " z siedzibą w [...] w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek, a w szczególności, że użycie w nazwie apteki ogólnodostępnej słów "[...] " narusza przepis art. 94a ustawy Prawo farmaceutyczne jest uzasadnione zarówno celami statutowymi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jak i interesem społecznym;

18 2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, a także pominięcie w uzasadnieniu faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł wydając zaskarżone postanowienie a także przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił cech wiarygodności;

19 3) naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. albowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego wydane zostało z rażącym naruszeniem ogólnych zasad procedury administracyjnej, które wymagają prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem praworządności, dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz aby w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym czuwać, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

20 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonym postanowieniu.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

22 Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

23 Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

24 Przedmiot sporu w badanej sprawie stanowi odmowa wszczęcia przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, postępowania administracyjnego z wniosku [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne dotyczących działalności reklamowej aptek, prowadzonej przez przedsiębiorcę [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...], prowadzącego aptekę ogólnodostępną "[...] " w [...].

25 Stanowisko organu opiera się na niestwierdzeniu wystarczających przesłanek dla realizacji takiego żądania, w szczególności [...] Okręgowa Izba Aptekarska nie wykazała konkretnego interesu społecznego.

26 Zgodnie z brzmieniem art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

27 1) wszczęcia postępowania,

28 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

29 jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

30 W myśl art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., organizacje społeczne to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne.

31 Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

32 Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 kpa należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Izba jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

33 W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie z wniosku strony skarżącej, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

34 Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

35 Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Tym samym, realizując konstytucyjną zasadę decentralizacji, Państwo rezygnuje z wykonywania zadań publicznych przez własne organy i przyznaje kompetencje do ich realizacji także innym podmiotom, np. samorządowi zawodowemu (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2002, s. 212).

36 Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 ze zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy o izbach aptekarskich, zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

37 Z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich wynika, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów. Z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11 tej ustawy, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1 ww. ustawy samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

38 Reprezentowanie zawodu aptekarza oraz obrona jego interesów, o czym stanowi cyt. art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich, polega na podejmowaniu przez organy samorządu zawodowego różnego rodzaju działań na forum zewnętrznym, pozakorporacyjnym w stosunku do innych podmiotów (w tym organów Państwa). Reprezentowanie obejmuje występowanie w imieniu aptekarzy w ważkich dla tego zawodu sprawach. Analogicznie należy postrzegać obronę interesów zawodu aptekarza. W obu przypadkach chodzi więc o działania organu samorządu aptekarskiego w interesie grupowym, czyli ogółu członków samorządu farmaceutów. Nie można natomiast traktować jako "reprezentowania" zawodu i obrony jego interesów działań podejmowanych "wewnątrz" samorządu, poprzez określenie pożądanych przez organ samorządu zawodowego zasad działania jego członków.

39 Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań, w tym udziału w realizacji programów promocyjnych, lojalnościowych i marketingowych, kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

40 Artykuł 2a ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

41 Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek strony skarżącej, ma być ustalenie, czy określone zachowanie przedsiębiorcy stanowi zakazaną reklamę działalności apteki ogólnodostępnej. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

42 Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

43 W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony.

44 Przede wszystkim zaś postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać, czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka podejmuje działania reklamowe. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

45 Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś - sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...], był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

46 Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama apteki, lub przystąpienia do takiego postępowania.

47 Wniosek o wszczęcie postępowania wobec przedsiębiorcy prowadzącego aptekę uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

48 Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...], publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

49 Nie może być zatem trafne stanowisko, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 1 kpa.

50 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między stroną postępowania a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym Państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

51 Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że strona skarżąca może skutecznie inicjować przed organem nadzoru farmaceutycznego postępowanie administracyjne w przedmiocie reklamy apteki. Skarżąca z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej skarżącej jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

52 Odmawiając wszczęcia postępowania, organ nadzoru farmaceutycznego uchybił przepisom prawa materialnego i procesowego, bowiem nieprawidłowo potraktował wniosek skarżącej, wszak Izba może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej.

53 Powyższy sposób interpretacji przepisu art. 31 § 1 k.p.a. potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wydanych w analogicznych okolicznościach faktycznych w dniu 19 marca 2015 r w sprawach o sygn. akt II GSK 92/14, II GSK 93/14, II GSK 94/14, II GSK 244/14, II GSK 245/14 oraz II GSK 328/14.

54 Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

55 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, o kosztach orzekł zaś na podstawie art. 200 ww. ustawy.