Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., VI SA/Wa 287/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r., VI SA/Wa 287/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Minister Przedsiębiorczości i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany zezwolenia nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy: K. sp. z o.o. z siedzibą w M.,- utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018r.

3 Uzasadniając zaskarżone postanowienia organ naczelny wskazał, że K. sp. z o.o. w dniu 1 kwietnia 1997 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zezwolenie udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r.

4 Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r., doręczonym w dniu 17 sierpnia 2018 r., przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania poprzez wykreślenie pkt II ww. zezwolenia w brzmieniu: "Zezwolenia udziela się do dnia 6 października 2015 r".

5 Po przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdzając brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. zezwolenia, wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone przedsiębiorcy w dniu 3 września 2018 r.

6 Zainteresowany podmiot, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

7 Po ponownym przeanalizowaniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii, stwierdził, że zachodzą podstawy do utrzymania w mocy postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych informacji i argumentów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska. Rozstrzygnięcie, które zapadło w I instancji w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 13 sierpnia 2018 r. jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

8 Minister wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a zgodnie z § 3 tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

9 Wszczęcie postępowania na wniosek następuje z mocy samego prawa z dniem doręczenia żądania organowi tylko wtedy, gdy żądanie pochodzi od strony i nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania. Skutek ten nie wystąpi w przypadku, o którym mowa w przepisie art. 61 a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postanowienie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania na żądanie strony uzależnione jest tym samym od dokonanej przez organ oceny, czy wnioskodawca posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli wynik tej oceny będzie negatywny, do wszczęcia postępowania nie dojdzie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że chodzi tu o przypadki oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r, sygn. akt II OSK 2271/12). Oczywisty charakter muszą mieć także "inne uzasadnione przyczyny przesądzające o niedopuszczalności wszczęcia postępowania {wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Zalicza się do nich brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie z powodu m. in. braku podstawy materialnej do załatwienia sprawy w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013 r, sygn. akt I SA/Gd 24/13).

10 Istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania nie zostało skonkretyzowane w przepisach kpa, dlatego przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r. o sygn. akt II OSK 2671/13). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61 a § 1 kpa muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, można zaliczyć chociażby następujące: żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją; żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie; czy też upływ terminu, po którym jednostka nie można domagać się uprawnienia (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2012., s. 299).

11 Organ naczelny podkreślił, że zezwolenie nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. udzielone zostało do dnia 6 października 2015 r. Oznacza to, że z tym dniem zezwolenie wygasło z mocy prawa. Wniosek o zmianę ww. zezwolenia wpłynął do organu w dniu 17 sierpnia 2018 r. W ramach niniejszej sprawy przedsiębiorca do dnia 6 października 2015 r. miał wyznaczony czas, w ciągu którego mogło nastąpić ukształtowanie jego praw lub obowiązków w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie temu terminowi wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte.

12 Minister podkreślił także, iż obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o konieczności poddania wstępnej kontroli wniesionego żądania, w szczególności w zakresie ustalenia podmiotu występującego z żądaniem załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej lub "innych uzasadnionych przyczyn" odmowy wszczęcia postępowania. Organ przytoczył także fragment wyroku przywołanego przez przedsiębiorcę, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Ke 832/17, zgodnie z którym "{...) Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, te w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61 a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (podk. wł)". W związku z powyższym organ nie był uprawniony do gromadzenia dowodów i ustalania stanu faktycznego sprawy dotyczącej zmiany zezwolenia bez formalnego wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organ uznał, że nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia, które wygasło przed złożeniem wniosku o dokonanie jego zmiany.

13 Na powyższe postanowienie organu naczelnego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. sp. z o.o. z siedzibą w M., zarzucając skarżonemu orzeczeniu naruszenie:

14 1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania i odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy takie przyczyny nie zachodzą, a wniosek Spółki o zmianę Zezwolenia powinien być merytorycznie rozpatrzony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji administracyjnej;

15 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Postanowienia I instancji, podczas gdy Organ powinien był uchylić Postanowienie I instancji i przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie zmiany Zezwolenia.

16 Mając na względzie powyższe, strona skarżąca wniosła o:

17 - uchylenie w całości zaskarżonego Postanowienia oraz poprzedzającego je Postanowienia I instancji, oraz

18 - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

19 W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła przedstawione zarzuty wskazując, że błędne jest stanowisko organu, iż nie można było dokonać zmiany kwestionowanego zezwolenia.

20 W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy wcześniejsze postanowienie organu nie naruszają prawa.

23 Podstawowy problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny czy jest możliwe dokonanie zmiany orzeczenia administracyjnego, które utraciło już ważność.

24 Wskazać należy, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten reguluje jeden z trybów nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej, stanowiąc tym samym odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Istotą takiego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06; z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09 - dostępne w CBOSA). Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że instytucja, o której mowa w art. 155 k.p.a., może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany Określenie w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje bowiem, że decyzja ta wygasa z upływem terminu, na który została wydana (por. wyrok NSA z 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, LEX nr 597260).

25 Wobec tego zmiana decyzji ostatecznej w powyższym trybie nie jest możliwa po upływie zastrzeżonego w niej terminu końcowego. Przypomnieć należy, że za termin końcowy uznaje się dodatkowe postanowienie decyzji administracyjnej ograniczające w czasie powinności i prawa powstałe za jej przyczyną (zob. T. Kiełkowski, Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej, Warszawa 2012, s. 190).

26 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skuteczność wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] z dnia 1 kwietnia 1997 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, uwarunkowana była złożeniem takiego wniosku przed upływem wyznaczonego w tym zakresie terminu, tj. do dnia 6 października 2015 r. Wraz z jego upływem wynikające z powyższego zezwolenia uprawnienie do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej zostało skonsumowane (wygasło), przez co zmiana tego terminu przestała być możliwa.

27 W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącej w tym przedmiocie, oparty o dyspozycję art. 155 k.p.a., został złożony już po upływie ww. terminu, tj. w sierpniu 2018 r.

28 W tej sytuacji wniosek w sprawie zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania - jako spóźniony - nie mógł zostać uwzględniony niezależnie od oceny powołanych przez wnioskodawców okoliczności pod kątem ewentualnego wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a.

29 W tej sytuacji Sąd uznaje rozstrzygnięcie organu naczelnego za prawidłowe i zgodne z prawem.

30 W następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, a także analizy argumentacji podniesionej przez stronę skarżącą, organ naczelny, wydając oba badane postanowienia, prawidłowo zastosował stosowne przepisy prawa.

31 Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.