Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 1924/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2008 r., VI SA/Wa 1924/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja, o której mowa w pkt. 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] marca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej jako: ZDM) wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. (dalej jako: skarżąca), o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. H. w rej. ul. A., w celu umieszczenia wolnostojącego jednostronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej [...] m², na okres od [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] grudnia 2008 r.

3 Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. ZDM poinformował skarżącą, iż w niniejszej sprawie zostanie wydana decyzja odmowna. Ponadto wskazał, że skarżąca zgodnie z treścią art. 10 Kpa może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

4 W dniu [...] kwietnia 2007 r. z aktami sprawy zapoznał się pełnomocnik skarżącej radca prawny G. F. Do akt złożył pełnomocnictwo uprawniające go do reprezentowania spółki w postępowaniu administracyjnym.

5 Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej jako: u.d.p.), art. 104 Kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. H. w rej. ul. A. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

6 W uzasadnieniu organ podał, że wziął pod uwagę następujące dokumenty: Biała Księga - Europejska Polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. : czas wyborów, Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.), opracowane przez B.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez I.; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz wnioski złożone przez stronę, charakterystykę reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku strony, pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmiany przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia [...] października 2006 r., statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

7 Na podstawie tychże dokumentów, a w szczególności opinii I. organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 80 km/h - przejeżdża bez kontroli od 4,4 m do 33,3 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania - 61,7 m (łącznie od 66,1 m do 95,0 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne -głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

8 W ocenie organu pierwszej instancji, zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. H. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym i porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi po 2650 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. H. została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 70 km/h. Organ zwrócił uwagę, iż w opinii I. należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1400 pojazdów na godzinę. Stwierdzono, nadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] metry i jest mniejsza od odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

9 Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

10 Powyższa decyzja została doręczona na adres skarżącej spółki w dniu [...] maja 2007 r.

11 W odwołaniu od decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako: SKO) pełnomocnik skarżącej wniósł o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucił decyzji naruszenie art. 6 Kpa poprzez nadużycie prawa do odmowy wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie, art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie, art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u.d.p., art. 10 Kpa poprzez wydanie decyzji bez uniemożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji, art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 40 § 2 Kpa poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej, art. 7, 77, 81 Kpa poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej, art. 79 Kpa poprzez niezastosowanie, art. 84 Kpa poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez Kpa, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

12 SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

13 W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p. lokalizowanie obiektów, o którym w tych przepisach mowa, w pasie drogowym stanowi wyjątek do zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt. OSK 1026/04 organ stwierdził, że podmiot zainteresowany wydaniem zezwolenia winien wykazać, iż zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, w świetle powołanych przepisów wydanie zezwolenia. W sprawie jednak nie ma podstaw do przyjęcia, iż strona wykazała, iż taki przypadek zachodzi, zaś organ I instancji trafnie, bez naruszenia przepisów prawa uznał, iż w interesie społecznym i słusznym interesie obywateli leży odmowa wydania zezwolenia, w szczególności z uwagi na konieczność zachowania właściwego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

14 W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i niewłaściwą interpretację, art. 38 ust. 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie, art. 7, 77 Kpa poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego, art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podała argumentację analogiczną do tej zaprezentowanej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

16 Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił skargę, zarzucając również naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 ust. 1, art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., podając obszerną argumentację, opartą na kontekście historycznym oraz powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

18 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

19 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

20 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

21 Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

22 Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny, określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach.

23 Art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa uznaje się wydanie decyzji odwoławczej przed doręczeniem decyzji organu I instancji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 733). Podobnie wypowiedział się SN, wskazując, że termin do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczyna bieg od doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony postępowania, a nie stronie (postanowienie SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 95/98, publ. OSNP 1999/21/672).

24 Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Z art. 40 § 2 Kpa wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika pismo zawierające decyzję doręcza się pełnomocnikowi. Powołany przepis nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń obliguje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne do doręczenia pism procesowych, w tym także orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Jak wskazuje A. Wróbel, doręczenie jest bezskuteczne także w przypadku, gdy pismo zostało doręczone z pominięciem pełnomocnika strony (M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II).

25 Z dołączonego do akt administracyjnych protokołu z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż radca prawny G. F. uczestnicząc w spotkaniu w siedzibie ZDM w sprawie umieszczenia przedmiotowej reklamy w pasie drogowym zapoznał się z aktami sprawy i złożył pełnomocnictwo udzielone mu przez skarżącą do reprezentowania jej w postępowaniu administracyjnym. Zatem od tego dnia (złożenia pełnomocnictwa) strona jest reprezentowana przez wskazanego w nim pełnomocnika.

26 Po stronie organu powstał więc obowiązek doręczania pełnomocnikowi wszelkich pism, w tym również zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zgodnie z treścią art. 40 § 2 Kpa. Jedynie doręczenie wydanej przez organ II instancji decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi uznać należy za prawidłowe.

27 Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., nie została jednak doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącej. Doręczenia decyzji dokonano stronie na adres spółki. Stosownie do art. 129 § 2 Kpa ustawowy termin do złożenia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin do złożenia odwołania biegnie zatem w tym przypadku od dnia doręczenia decyzji w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Organ I instancji jest zatem zobligowany do doręczenia decyzji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach Działu II Rozdziału 8 Kpa. Wprawdzie art. 109 § 1 Kpa stanowi, iż decyzję doręcza się stronom. Natomiast, art. 40 § 2 Kpa nie zakazuje wprawdzie doręczenia pisma samej stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, że strona zostaje poinformowana o treści doręczonego pisma. Natomiast, skutki procesowe w postaci wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, tj. w tym przypadku pełnomocnikowi strony. Doręczenie ww. decyzji nastąpiło zatem z naruszeniem w/wskazanego trybu, co oznacza, iż nie nastąpiły skutki prawne związane z jej doręczeniem.

28 Zatem należy uznać, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, gdyż decyzja ta w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje bowiem z chwilą prawidłowego jej doręczenia – jak stanowi art. 110 Kpa. Sąd przyjął więc, że wniesienie przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji w dniu [...] czerwca 2007 r. miało miejsce przed doręczeniem decyzji.

29 Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego zwróciła uwagę na powyższą wadliwość, lecz SKO w odpowiedzi na skargę nie odniosło się do powyższego zarzutu naruszenia art. 40 § 2 Kpa.

30 Zdaniem Sądu, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania, czy odwołanie strony spełnia formalne warunki, a więc m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy też z innych przyczyn jest niedopuszczalne. Rozpoznanie merytoryczne odwołania od decyzji, która nie została doręczona w sposób prawidłowy określony w art. 40 § 2 Kpa i nie weszła do obrotu prawnego, stanowi o naruszeniu przez organ powołanego przepisu i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

31 Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ drugiej instancji winien zbadać ww. przesłanki prawidłowego złożenia odwołania i zastosować właściwe rozwiązanie procesowe, wskazując jednocześnie organowi pierwszej instancji konieczność prawidłowego doręczenia decyzji – zgodnie z art. 40 § 2 Kpa.

32 Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie decyzji w oparciu o art. 152 p.p.s.a, zaś o kosztach rozstrzygając zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.