Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2010 r., VI SA/Wa 1618/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2010 r., VI SA/Wa 1618/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nadpłaty w związku z uiszczeniem opłaty z tytułu udzielenia zezwolenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 VI SA/Wa 1618/10

UZASADNIENIE

3 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku Prezes Głównego Urzędu Miar, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu wniosku P. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą M. Sp. J., z siedzibą w K., [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w opłacie z tytułu udzielenia zezwolenia przez Prezesa Głównego Urzędu Miar na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym - tachografów samochodowych

4 Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] maja 2005 r. Prezes Głównego Urzędu Miar wydał decyzje zezwalające na wykonywanie działalności w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych stosowanych w transporcie drogowym -tachografów samochodowych.

5 Obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu udzielenia w/w zezwoleń powstał z mocy przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach - art. 24 ust. 1 ustawy stanowi, iż czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy, określone w niniejszej ustawie i jej przepisach wykonawczych oraz wynikające z wykonywania przez nie zadań przewidzianych w odrębnych ustawach, podlegają opłacie, którą wnosi wnioskodawca (art. 24 ust. 4), ustalając we własnym zakresie ich wysokość na podstawie obowiązujących stawek (art. 24a ust. 2).

6 Na podstawie ustawowego upoważnienia Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wysokość opłat za udzielenie zezwolenia na wykonywanie instalacji lub napraw oraz sprawdzania przyrządów pomiarowych, na okres 12 miesięcy, wynosi dla napraw, instalacji i sprawdzania - 12 000 zł, natomiast zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ulega zwiększeniu o 150 % w przypadku zezwolenia na okres od 37 do 48 miesięcy.

7 Podstawowym aktem normatywnym regulującym wykonywanie działalności z zakresu instalacji lub napraw oraz sprawdzania tachografów samochodowych jest Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370, z dnia 31.12.1985 r. ze zm.) wprowadzający rozróżnienie czynności instalacji, naprawy oraz badania kontrolnego, z tym jednakże zastrzeżeniem, iż po instalacji i każdorazowej naprawie niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego badania kontrolnego. Aktem normatywnym Rzeczypospolitej Polskiej, implementującym odpowiednie postanowienia ww. Rozporządzenia Rady, jest ustawa - Prawo o miarach oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy - art. 16c ust. 1, określa jednoznacznie zakres wykonywanej działalności w ramach zezwolenia.

8 Wydanie wnioskującemu zezwolenia, zgodnie z treścią art. 16c ustawy - Prawo o miarach, rodzi obowiązek uiszczenia opłaty za całość czynności objętych zezwoleniem (instalacji lub napraw i sprawdzania).

9 Prezes Głównego Urzędu Miar stwierdził, iż obowiązany jest stosować przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej i nie jest upoważniony do badania ich konstytucyjności, jak też do kwestionowania ich zgodności z ustawą, na podstawie której przepisy aktu wykonawczego zostały wydane.

10 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. Sp. j, zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania.

11 Podniósł zarzuty:

12 - rażącego naruszenie prawa, w tym art. 217 Konstytucji RP i art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie opłaty administracyjnej w niniejszej sprawie na podstawie przepisów wykonawczych wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz art. 8 Konstytucji RP polegające na niezastosowaniu bezpośrednio przepisów ustawy -Prawo o miarach, które nie przewidywały uiszczenia przez skarżącego opłaty za sprawdzanie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym,

13 - naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku Prawo o miarach (Dz. U. Nr 229, poz. 2309 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 października 2004 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy administracji miar i podległe im urzędy (Dz. U. z 2004 r., Nr 243, poz. 2441 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie jego treści w odniesieniu do skarżącego i ustalenie wysokości opłaty w kwocie 42.000,00 zł, podczas gdy na dzień wydania decyzji nr [...] i Nr [...], dyspozycja art. 24 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo o miarach obejmowała jedynie zezwolenia do wykonywania napraw i instalacji przyrządów pomiarowych" natomiast nie nakładała obowiązku ponoszenia opłaty za decyzje zezwalającą na sprawdzanie przyrządów pomiarowych, gdyż dopiero nowelizacja ustawy Prawo o miarach z dnia 29 listopada 2005 r. wprowadziła opłaty za wydanie tego typu decyzji,

14 - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie ustalenie wysokości należnej opłaty zostało przerzucone na skarżącego i to skarżący uiścił przedmiotową opłatę, podczas gdy z pisma Głównego Urzędu Miar z dnia [...] maja 2005 r., jednoznacznie wynika, iż to Główny Urząd Miar wezwał P. T. i R. T. do uiszczenia na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia [...] października 2004 r. w sprawie opłat za czynności urzędowe wykonywane przez organy miar i podległe im urzędy (Dz. U. nr 229, poz. 2309),

15 W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący przypomniał przebieg postępowania w sprawie i rozwinął podniesione zarzuty.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

19 W działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

20 Na wstępie wydaje się być zasadnym wyjaśnienie skarżącemu, iż kompetencje sądu administracyjnego sprowadzają się do oceny zgodności z prawem procesowym i materialnym rozstrzygnięć wydanych przez organy administracji. Tak więc, wniosek zawarty w skardze o "nakazanie organom administracyjnym zwrotu żądanej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami" nie znajduje żadnego uzasadnienia.

21 Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 11 maja 2005 r., opłata związana z zezwoleniem na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym powinna być określona zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie opłat, czy też Prezes Głównego Urzędu Miar - zważywszy na to, że regulacje tego przepisu wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego, tj. art. 24 ust. 2 pkt 5 i art. 24a ust. 4 Prawa o miarach - powinien odstąpić od stosowania omawianego przepisu, w części w jakiej ustalał on opłatę za sprawdzanie przyrządów pomiarowych, a więc odmówić stosowania przepisu aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą.

22 Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza między innymi, działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji.

23 Zasada praworządności została powtórzona w art. 6 Kpa., na tle którego zarówno nakazuje się organowi administracji publicznej działanie na podstawie należycie ustanowionych przepisów prawa, jak i należało rozważyć, czy organy administracji publicznej, stosując przepisy prawa, są upoważnione do oceny poprawności ich ustanowienia. Przedstawiony problem wymaga przede wszystkim uwzględnienia, że tylko Trybunał Konstytucyjny i sądy administracyjne (w odniesieniu do aktów prawa miejscowego) mogą orzec o niezgodności danego aktu z przepisami prawa wyższego rzędu ze skutkiem utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu. Sądy powszechne i administracyjne są uprawnione jedynie do odmowy stosowania przepisów aktów podustawowych ustanowionych sprzecznie z prawem obowiązującym, co jednak nie powoduje utraty mocy obowiązującej tych przepisów. Taki pogląd był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 marca 1994 r., sygn. akt III ARN 4/94 (niepublikowany) przyjął, że w sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami, podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek sądu administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że sąd administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wprawdzie uchylić aktu podustawowego, stanowiącego jej podstawę, jednak w wypadku stwierdzenia, że taki akt jest niezgodny z ustawą, jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami ustawy (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 1984 r., sygn. akt II SA 1797/83; ONSA 1984, nr 2, poz. 97 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 19 listopada 2001 r., sygn. akt FSA 3/01; ONSA 2002, nr 2, poz. 49).

24 Natomiast brak jest w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do przyjęcia, że organy administracji są uprawnione do oceny zgodności stosowanego przepisu prawa z przepisami regulującymi zasady i tryb stanowienia prawa oraz do odmowy zastosowania przepisu uznanego za niezgodny z aktem normatywnym wyższego rzędu, także wtedy, gdy chodzi o przepis podustawowy. Organy administracji publicznej, przestrzegając zasady praworządności, nie mogą odmawiać stosowania obowiązujących przepisów, nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub Konstytucją.

25 Mając na względzie powyższe uwagi stwierdzić należy, że wydanie przez Prezesa Głównego Urzędu Miar decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z ustawą, zamiast na podstawie przepisu rangi ustawowej, nie jest równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, iż organy administracji publicznej nie dysponują żadnymi możliwościami pozwalającymi na odstąpienie od wydania decyzji na podstawie przepisu prawa stanowiącego element obowiązującego porządku prawnego. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że brak jest uzasadnionych podstaw, by stwierdzoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezgodność rozporządzenia z Konstytucją lub ustawą kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Dla przyjęcia, że naruszenie ma charakter rażący niezbędne jest stwierdzenie jego oczywistości i niedwuznaczności, przy prostym zestawieniu przepisów prawa z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy wypadków naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, w których uprawniona jest różna wykładnia przepisu prawnego.

26 Zdaniem Sądu, skoro organ administracji publicznej nie dopuszcza się rażącego naruszenia prawa stosując przepis w wyniku jego wadliwej wykładni, to brak jest podstaw do przyjęcia, by rażącym naruszeniem prawa było niezastosowanie przepisu ustawy, zamiast przepisu aktu podustawowego, którego zgodność z ustawą jest wątpliwa.

27 Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w dniu ustalania wysokości opłaty za udzielenie zezwolenia na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, obowiązywał przepis § 9 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość opłaty za udzielenie przedmiotowego zezwolenia wynosiła, po uwzględnieniu zwiększenia na podstawie § 9 ust. 2 pkt 3 tego aktu, kwotę czterdzieści dwa tysiące złotych. Obowiązujący wówczas zapis rangi podustawowej nie stwarzał organowi możliwości ustalenia opłaty w innej wysokości, gdyż miał on charakter regulacji wykonawczych w stosunku do przepisów ustawy – Prawo o miarach i wiązał w tym zakresie organ dokonujący ustalenia tej kwoty.

28 Bez znaczenia dla oceny legalności dokonanego rozstrzygnięcia pozostaje natomiast okoliczność, czy zapis rozporządzenia, stanowiącego jego podstawę, był zgodny z przepisami prawa wyższego rzędu, ponieważ nie leży w gestii organu administracji ocena poprawności ustanowienia danego przepisu, lecz jego zastosowanie w odniesieniu do ustalonego stanu sprawy. W tym kontekście w ocenie Sądu, organ prawidłowo zastosował rozporządzenie określające stosowne opłaty, gdyż działanie odmienne, z pominięciem zasady stosowania i egzekwowania obowiązujących przepisów prawa, oznaczałoby podważenie ustalonego porządku prawnego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 876/08).

29 Jednocześnie Sąd zauważa, iż R. T. nie złożył wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, tym niemniej, jako wspólnik spółki jawnej miał interes prawny do wniesienia skargi.

30 Wobec niezasadności zarzutów skarg oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięć, które sąd ma obowiązek badać z urzędu – skargi należało oddalić.

31 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.