Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III ARN 4/94

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III ARN 4/94

Tekst

1 21.

2 Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.

3 III ARN 4/94

4 W świetle upoważnienia wynikającego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia

5 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). - Rada

6 Ministrów może w drodze rozporządzenia różnicować stawki opłat za wprowadzanie przez podmioty gospodarcze ścieków do wód i do ziemi w zależności od stopnia przyczynienia się do ekologicznego zdegradowania środowiska naturalnego.

7 Przewodniczący: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

8 Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Janiny Antosiewicz, po rozpoznaniu

9 w dniu 29 marca 1994 r. sprawy ze skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na

10 decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30

11 września 1992 r. [...] w przedmiocie opłat za szczególne korzystanie z wód na skutek

12 rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu

13 Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 1993 r. [...], 1) u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi

14 Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) o d d a l i ł wniosek o zasądzenie kosztów postępowania z rewizji

15 nadzwyczajnej.

Uzasadnienie

16 Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z dnia 26

17 lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód i

18 urządzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo Hutniczych

19 "B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i ścieków bytowo gospodarczych w III i

20 IV kwartale 1991 r.

21 Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych "B."

22 od powyższych decyzji, Minister Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 30 września 1992 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone

23 decyzje. W związku z treścią odwołania Minister stwierdził, że rozporządzenie

24 stanowiące podstawę prawną decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z

25 dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona odwołująca

26 się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

27 środowiska. Ponadto wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie stawek

28 opłat ze względu na szczególną ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich

29 zasoby są bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W związku z

30 tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi

31 przepisami wykonawczymi do ustawy.

32 Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższą decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30

33 września 1992 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19

34 lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu

35 pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego

36 od organu II-ej instancji.

37 Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji poddał jednocześnie ocenie prawnej legalność unormowania, zawartego w §

38 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za

39 szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295 ze zm.),

40 który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego ponoszą opłaty za ścieki dwukrotnie wyższe niż określone w § 7". Zdaniem Sądu

41 Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia

42 dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokości opłat według woje-

43 wództw w nawiązaniu do stopnia zagrożenia środowiska, a w szczególności do

44 wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujących się

45 na jego terenie wyższych opłat za ścieki, niż dla zakładów z pozostałych województw. W związku z tym Sąd Administracyjny uznał, że w/w § 8 rozporządze-

46 nia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza art. 41 pkt. 8

47 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzający, że wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny mieć charakter wykonawczy do ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny dopatruje się zgodności swojego stanowiska

48 z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sąd ten uznał, że podwyższenie

49 stawek opłat nastąpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym i

50 Konstytucją RP. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję

51 organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach orzekł na

52 podstawie art. 208 k.p.a.

53 Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości .W rewizji nadzwyczajnej

54 zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

55 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń

56 wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w związku z art. 56 ust. 1 ustawy

57 z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz

58 art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku

59 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

60 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

61 Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na ostateczną decyzję

62 administracyjną z powodu jej niezgodności z prawem nie jest związany granicami

63 skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sądowi Administracyjnemu przysługuje

64 szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z

65 punktu widzenia jej zgodności z regulacją ustawową, którą jest związany (art. 62

66 Przepisów Konstytucyjnych). W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści

67 się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych

68 normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek Sądu Administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o

69 prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w

70 upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z

71 normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sądowi

72 Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału Konstytucyjnego, wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

73 Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470). W

74 sprawach, w których jest oczywista lub nie budząca poważniejszych wątpliwości

75 niezgodność przepisu pozaustawowego z ustawą i nie istnieje potrzeba eliminacji z

76 systemu prawnego niezgodnego z ustawą przepisu ze względu na jednostkowy charakter sprawy, Sąd Administracyjny może rozstrzygnąć sam problem zgodności

77 prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności prawa, od

78 uznania składu Sądu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale

79 Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą

80 w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny wybrał pierwsze rozwiązanie podejmując się

81 samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodności § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne korzystanie z

82 wód i urządzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art., 56 ust. 2

83 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz.

84 230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17

85 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sądu Administracyjnego-w

86 analogicznej sprawie, dotyczącej opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i

87 wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy

88 dotyczące opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego

89 pozostają w analogicznym związku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód. Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13

90 stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokości stawek opłaty za korzystanie z

91 wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia uchylenie

92 zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej

93 instancji.

94 Jednakże-zdaniem Sądu Najwyższego-z poglądem Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykująca

95 nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na

96 przedmiot istotnie różnią się i nie pozostają w [...] związku ze względu na to, że nie

97 mają takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodności z prawem przepisów, które Sąd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobą, odmiennie

98 rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993 r. w

99 sprawie U 1/93 wydanym póśniej niż zaskarżone orzeczenie Sądu Administracyj-

100 nego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

101 24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń

102 wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), mający identyczne brzmienie jak § 8 rozporzą-

103 dzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne

104 korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.), jest

105 zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24 paśdziernika

106 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie narusza art.

107 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r. o wzajemnych

108 stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej

109 oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastąpił niewłaściwie wskazany Sąd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto

110 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów

111 nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu przez Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

112 Sąd Najwyższy w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu

113 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniające całokształt

114 aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu § 8

115 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2 pkt 1

116 Prawa wodnego. W świetle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sądu

117 Administracyjnego negujące uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego różnicowania stawek opłat za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi przez podmioty gospodarcze, działające na określonym obszarze, w zależności od stopnia

118 przyczynienia się do ekologicznego degradowania środowiska naturalnego na tym

119 terenie. Zdaniem Sądu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokości opłat za wprowa-

120 dzenie ścieków do wód i do ziemi mieści się uprawnienie do terytorialnego różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki związane z usuwaniem zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochroną środowiska naturalnego. Ustalenie w § 8

121 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za odprowadzone ścieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działające na

122 terenie województwa katowickiego, od stawek określonych dla podmiotów gospo-

123 darczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę

124 prawną w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w

125 merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę

126 przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu określonego przepisu. Naczelny Sąd

127 Administracyjny dokonując oceny zgodności pozaustawowej normy prawa z aktem

128 ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiają za zasadnością terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowiących kompensatę

129 strat powodowanych zanieczyszczeniem środowiska naturalnego. W ocenie tej Sąd

130 Administracyjny pominął stan znacznej degradacji środowiska naturalnego na

131 terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres

132 przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia środowiska naturalnego,

133 wymagającego zwiększonych wydatków i obciążeń finansowych, niezbędnych na pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony środowiska. W związku z

134 tym należy uznać za zasadne obciążenie większymi opłatami, przeznaczonymi na

135 Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniają się do niszczenia

136 środowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone środki finansowe na nakłady

137 przeznaczone na ochronę środowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiają za bezzasadnością stanowiska Sądu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalności" przepisu § 8

138 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.

139 Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia

140 1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie

141 podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

142 Na skutek tego zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt 1

143 Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdzier-

144 nika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

145 Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym a nadto art. 67 ust. 2

146 Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r.

147 W tym świetle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona

148 i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez

149 Sąd Administracyjny istoty sprawy na właściwej podstawie prawnej, brak jest

150 warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje konieczność przekaza-

151 nia sprawy temu Sądowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań,

152 wynikających z powyższych wywodów prawnych.

153 Sąd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów postępo-

154 wania wywołanych rewizją nadzwyczajną, gdyż-jak to wyjaśnił już Sąd Najwyższy w

155 uchwale połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z

156 dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71) - do

157 postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie mają zastosowania na podstawie art. 423

158 § 1 k.p.c. przepisy o obowiązku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywającej

159 sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy

160 przez stronę zgłaszającą wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym

161 bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji

162 nadzwyczajnej.

163 Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.

164 ========================================