Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 1237/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r., VI SA/Wa 1237/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 kpa, utrzymał w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia M. B. (dalej strona, skarżący) licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.

3 W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż M. B., po terminowym wniesieniu odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], cofającej licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, pismem uzupełniającym wystąpił o zawieszenie postępowania odwoławczego w tej sprawie, ponieważ złożył wniosek o zatarcie skazania go prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...] za przestępstwo z art. 209 kk.

4 Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, stwierdzając, iż brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w myśl art. 97 § 1 i art. 98 § 1 kpa. Od powyższego postanowienia M. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż przed Sądem Grodzkim w [...] toczy się sprawa o zatarcie skazania i jego zdaniem rozstrzygnięcie Sądu w tej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależne jest rozstrzygnięcie jego sprawy dotyczącej cofnięcia licencji. Rozpoznając sprawę ponownie, Komendant Główny Policji wskazał, iż w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 97 § 1 kpa stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu, a w szczególności wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

5 Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej – co do jej istoty – staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Waloru zagadnienia wstępnego w sprawie cofnięcia stronie licencji nie ma okoliczność, że ubiega się ona o wcześniejsze zatarcie skazania za popełnienie przestępstwa z art. 209 kk. Organ administracji publicznej wydaje bowiem decyzję administracyjną na podstawie stanu faktycznego, istniejącego w dacie rozstrzygnięcia sprawy, a ten jest w przypadku skarżącego bezsporny – w obrocie prawnym znajduje się bowiem wyrok sądu powszechnego, potwierdzający fakt popełnienia przez stronę przestępstwa umyślnego, za co została jej wymierzona określona kara, a skazanie to nie uległo zatarciu. Zatem okoliczność, iż strona podjęła starania, aby wyeliminować skutki prawne tego wyroku nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest to bowiem problem prawny, bez którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd nie jest możliwe wydanie decyzji, a jedynie sfera ustaleń faktycznych.

6 Organ wskazał również, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 kpa, bowiem w myśl tego przepisu organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia stronie licencji toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie został spełniony jeden z warunków w przywołanym przepisie wymieniony, co na podstawie tego przepisu prawa czyni niemożliwym pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Wymogi te muszą bowiem być spełnione łącznie.

7 Na powyższe postanowienie M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosił o zmianę zaskarżonego postanowienia, wskazywał, iż Sąd Rejonowy w [...] Sąd Grodzki pozytywnie zaopiniował jego wniosek o ułaskawienie. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie narusza jego interes prawny do rzetelnego rozpoznania sprawy. Natomiast postępowanie administracyjne powinno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania o ułaskawienie.

8 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

11 Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

12 W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

13 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

14 W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Zawieszenie postępowania zależne od woli strony oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze, wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia postępowania. Organ musi bowiem zbadać, czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 kpa. Po drugie, zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej.

15 Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 1 kpa od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek:

16 1. postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony;

17 2. postępowanie administracyjne toczy się;

18 3. o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte;

19 4. inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania;

20 5. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu.

21 Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, a zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak było możliwości zastosowania powyższego przepisu i zawieszenia w oparciu o niego postępowania w sprawie.

22 Art. 97 § 1 kpa wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sytuacje przewidziane w pkt 1-3 tego przepisu nie mogły znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zaistniały okoliczności faktyczne w nich przewidziane. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej.

23 Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

24 Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny (Wróbel A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).

25 Zagadnienie wstępne nie może natomiast stanowić wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.

26 W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stwierdził, że nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Skarżący został bowiem skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. (sygn. akt [...]), który uprawomocnił się skutkiem wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w [...] w dniu [...] lipca 2007 r. (sygn. akt [...]). M. B. został skazany na karę 12 miesięcy ograniczenia wolności za przestępstwo przeciwko rodzinie i opiece.

27 Zgodnie więc z art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) Komendant Wojewódzki Policji cofa licencję, jeżeli pracownik ochrony przestał spełniać warunki, o których mowa w art. 26 ust. 2 pkt 1, 4 i 5 oraz ust. 3 pkt 1 i 2.

28 W myśl art. 26 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia może ubiegać się osoba, która nie była skazana prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne, a do takiej kategorii przestępstw należy popełnione przez skarżącego. M. B. jest pracownikiem ochrony fizycznej drugiego stopnia i do niego, zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, ma również zastosowanie wymaganie niekaralności za przestępstwo umyślne, określone w art. 26 ust. 2 pkt 5 tej ustawy.

29 W rozpoznawanej sprawie organ administracji miał zatem wszelkie warunki określone stanem faktycznym do prowadzenia postępowania o cofnięcie licencji. Nie musiał w szczególności czekać na rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do wniosku o wcześniejsze zatarcie skazania, albowiem orzeczenie w tym przedmiocie nie było konieczne do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 kpa w związku z art. 106 § 1 kpa. Jak wyraził to bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. (sygn. akt I SA 1102/02), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela, w razie kwestionowania prawomocnego rozstrzygnięcia uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie administracyjne nie może być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne.

30 Godzi się także zauważyć, iż w dacie orzekania przez Sąd, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia także z tej przyczyny, że już w dniu [...] lipca 2009 r. Komendant Główny Policji wydał decyzję ostateczną, cofającą M. B. licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. W tej sytuacji organ administracji nie mógłby zawiesić postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, albowiem dopuściłby się rażącego naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 1999 r. – sygn. akt IV SA 1444/97).

31 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ zasadnie ocenił, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania i wniosku skarżącego w tym zakresie nie uwzględnił. Dlatego też Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.