Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., VI SA/Wa 1193/08

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r., VI SA/Wa 1193/08

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. reprezentowanego przez Zarząd Dróg Miejskich w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] 1) umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rej. ul. C. w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 5 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowe 2) odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rej. ul. C. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia 6 czerwca 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r.

3 Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W dniu 8 listopada 2006 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca) złożyła w Zarządzie Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. C. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r.

5 Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. zezwolił C. Sp. z o.o. na zajęcie pasa drogowego ul. P. w rej ul. C. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 23 lutego 2007 r. i odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 24 lutego 2007 r.

6 Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które orzeczeniem [...] z dnia [...] maja 2007 r. zezwoliło na umieszczenie reklamy w okresie od 1 stycznia 2007 r. do dnia 4 czerwca 2007 r. i odmówiło wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 5 czerwca 2007 r. Następnie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji II instancji. Sąd ten wyrokiem z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/07 oddalił skargę.

7 W dniu 19 lipca 2007 r. C. Sp. z o.o. złożyła wniosek, uzupełniając go w dniu 25 października 2007 r. o zezwolenie na lokalizację w pasie drogi ul. P. w rej. ul. C. reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2 w okresie od dnia 1 kwietnia 2007 r. do dnia 31 marca 2008 r.

8 Po rozpoznaniu tego wniosku, organ I instancji zwrócił uwagę, że skarżąca kolejnym wnioskiem wystąpiła o udzielenie zezwolenia na okres, który częściowo został rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. i w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. Wydanie decyzji administracyjnej w odpowiedzi na wniosek strony, złożony w dniu 19 lipca 2007 r., uzupełniony w dniu 25 października 2007 r. oznaczałoby tożsamość rozstrzygnięcia, co wywołuje skutek w postaci nieważności takich decyzji w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zezwolenia w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 5 czerwca 2007 r. jako bezprzedmiotowe, natomiast w pozostałym zakresie (to jest zezwolenie od dnia 6 czerwca 2007 do dnia 31 marca 2008 r.) odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego

9 W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy rozpoznaniu wniosku skarżącej wziął pod uwagę między innymi przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził ponadto wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (pojazdy/godzinę) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz jej charakterystykę (wymiary zawarte w złożonym wniosku).

10 Organ administracji wskazał, w oparciu o opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia, w tym z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Stan ten nazywany jest "fiksacją" i może trwać nawet do 1,5 sekundy, co przy dużej prędkości pojazdu, powoduje przejechanie odcinka drogi bez kontroli oraz wydłużenie drogi hamowania pojazdu. Organ przywołał również wyniki badań przeprowadzone w USA, które wskazują, że czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistniałych wypadków.

11 Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, że wnioskowana reklama jest skierowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. P. pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego (950 pojazdów na godzinę w porannym szczycie i 300 w szczycie popołudniowym). Równocześnie organ zauważył, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 3,3 metra i jest to odległość mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ta bowiem powinna wynosić 8 metrów od krawędzi jezdni.

12 W ocenie organu, z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Odstąpienie od tego zakazu (art. 39 ust. 3 ustawy) może nastąpić tylko wtedy, jeżeli w konkretnej sprawie zaistnieje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony.

13 Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W jej ocenie, przeprowadzone postępowanie naruszało art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - cytowany dalej jako "k.p.a.".

14 Zdaniem strony skarżącej organ nie przedstawił dowodów, które wskazują na faktyczne zagrożenie dla kierowców, w obszarze funkcjonowania konkretnego urządzenia reklamowego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania wyników badań odnoszących się do całego kraju, które to przedstawiają wzrost natężenia ruchu oraz liczby wypadków w latach 2004-2005. Nie odnoszą się natomiast do roku 2007, czyli okresu, w którym wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ przy wydawaniu decyzji dysponował badaniami dotyczącymi ogólnego zjawiska. Ich ogólnikowość przesądza o tym, że nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu na podniesioną przez organ okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie wnioskowanej lokalizacji nośnika reklamowego, rzekomo spowodowanego funkcjonowaniem w tym miejscu nośnika reklamowego.

15 Ponadto, w ocenie skarżącej, wyniki badań Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Przedmiotowa opinia w ogóle nie ma waloru dokumentu naukowego. Brak jest w tym dokumencie podstawowych elementów treści każdego opracowania badawczego o charakterze naukowym, w tym zgodnego ze wskazówkami metodycznymi określenia zarówno założeń badawczych, materiału badawczego, przyjętej metody badawczej oraz kryteriów opracowania wyników badań, jak również szczegółowego opisu przeprowadzonych badań. W przedmiotowej opinii wskazane zostały jedynie bliżej nieokreślone badania naukowe, przeprowadzone na terenie Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych i Polski, które wydający przedmiotową opinię ogólnikowo określił jako: "...badania laboratoryjne (...) testy poligonowe..., prace studialne". Oznacza to, że opinia ta ma charakter pseudonaukowy o charakterze subiektywnym i wobec tego nie może stanowić wiarygodnego dowodu w przedmiotowej sprawie.

16 W ocenie skarżącej, podjęcie tej decyzji świadczy o nierównym jej traktowaniu w stosunku do innych podmiotów, którym przyznawane są zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca wskazała na umieszczone w sąsiedztwie wnioskowanej reklamy inne nośniki firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki.

17 Równocześnie strona skarżąca wskazała na przeprowadzone za granicami kraju badania wpływu reklamy zewnętrznej na kierowców i bezpieczeństwo ruchu drogowego (badania przeprowadzone przez V.).

18 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

19 Organ ten wskazał, że z art. 39 ustawy o drogach publicznych wynika, iż zasadą jest nieumieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Udzielenie zaś zezwolenia jest wyjątkiem, dopuszczalnym jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Takie brzmienie przepisów wskazuje, że szczególnie chronionym przez ustawodawcę dobrem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego.

20 Równocześnie organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjnym wskazał, że "nie ma podstaw do tego, aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." Z przywołanego powyżej orzeczenia, w ocenie organu, wynika również, że to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz obowiązek taki spoczywa na wnioskodawcy, który ma przekonać zarządcę, że w konkretnym stanie faktycznym może odstąpić od obowiązującej zasady i udzielić zezwolenia.

21 Ponadto, organ podkreślił również, że od kilku miesięcy wydaje decyzje, w których odmawia wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie organ odnosząc się do załączonych do odwołania wyników badań wskazał, że przedstawiona przez stronę ekspertyza została wydana zagranicą w oparciu o badania dokonane poza granicami Polski

22 Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia decyzji pierwszej i drugiej instancji. W złożonej skardze strona skarżąca podniosła, iż organ naruszył następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego:

23 1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., które to naruszenie polegało na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ, bowiem wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę;

24 - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność, iż ustawienie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - uchybienie to, w ocenie skarżącej, implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

25 2. art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów w kwestii wyrażania zgody na lokalizowanie reklamy przy wcześniejszych decyzjach zezwalających na jej funkcjonowanie we wnioskowanym miejscu.

26 Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała na powstałe, w jej ocenie, zaniechanie organu polegające na nieustaleniu stanu faktycznego w sprawie, oraz nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie przy jednoznacznym stwierdzeniu w uzasadnieniu decyzji, iż obowiązek w tym zakresie leży po stronie skarżącej a nie organu, czym naruszył przepisy art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, iż brak jest w obowiązujących przepisach normy proceduralnej, która wyłączałaby stosowanie artykułu 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

27 Odnosząc się do zarzutu zmiany poglądów organu przy rozpoznawaniu wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia reklamowego skarżąca podkreśliła, iż jej zdaniem doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem bez podania żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających takie działanie, organ wydając wcześniej decyzje zezwalające, dziś odmawia wydania takiego zezwolenia wskazując, iż obecnie urządzenie nie spełnia przesłanek zawartych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ nie przedstawił żadnych podstaw prawnych i faktycznych uzasadniających zmianę poglądów organu w tym zakresie.

28 Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 400/06, skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w niniejszej sprawie organ błędnie zastosował przepis art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, który jak wynika z jego literalnego brzmienia dotyczy zajęcia pasa drogowego w "przyszłości", a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogowym obiektów, a ponadto wskazała na treść art. 38 ust. 1 ww. ustawy.

29 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

31 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

32 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

33 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podanych. Przede wszystkim należy wskazać, że w przypadku tzw. "przedłużenia zezwolenia", mamy po prostu do czynienia z nowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydawanym na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W postępowaniu tym znajduje zastosowanie przepis art. 38 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Występowanie "szczególnych okoliczności" powinno być wykazane zarówno przez organ, jak i stronę występującą o wydanie kolejnego zezwolenia. Natomiast przepis art. 38 ust. 1 w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Jak trafnie podniosło kolegium w odpowiedzi na skargę przepis ten dotyczy urządzeń istniejących w dacie jego wejścia w życie, a nie oznacza w żadnym wypadku, że nie należy usuwać z pasa drogowego jakichkolwiek urządzeń, na których umiejscowienie w tym pasie uprzednio wydano zezwolenie. Przeciwna interpretacja doprowadziłaby do absurdalnego wniosku, że raz umieszczone w pasie drogowym na ściśle oznaczony czas urządzenie musi pozostać tak praktycznie na zawsze chyba, że zarządca drogi wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki powodujące konieczność jego usunięcia.

34 Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym reklamy w myśl przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych może być uzasadnione wyłącznie względami wyjątkowymi. Reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta powoduje dekoncentrację uwagi uczestników ruchu drogowego, co jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04) ma negatywny wpływ na jego bezpieczeństwo. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, że to na zarządcach dróg publicznych spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu pojazdów i pieszych, dlatego też do nich należy ocena, czy w danym przypadku występuje zagrożenie. Nie ma przy tym potrzeby przeprowadzania szczegółowych dowodów odnośnie każdej z reklam umieszczonych w pasie drogowym, których jest bardzo wiele.

35 Według oceny Sądu, organy administracyjne dostatecznie wyjaśniły sprawę i uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Prezydent W. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach decyzji wskazały, jakimi przesłankami kierowały się nie zezwalając na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie i na jakiej podstawie. Rozważania organów zostały skonkretyzowane poprzez podanie natężenia ruchu w tym miejscu w porannym i popołudniowym szczycie, odległości reklamy od krawędzi jezdni.

36 W tym stanie rzeczy w rozstrzygnięciach obu organów trudno jest doszukać się dowolności.

37 Niemniej jednak organy obu instancji nie ustrzegły się błędu, który skutkował uchyleniem obu decyzji. Umknęło uwadze organowi I instancji, iż wniosek skarżącej z dnia 8 listopada 2006 r. dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Ostatecznie decyzją SKO z [...] maja 2007 r. strona uzyskała zezwolenie na umieszczenie reklamy od dnia 1 stycznia 2007 r. do 4 czerwca 2007 r., natomiast organ odmówił zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 5 czerwca 2007 r. (do 31 grudnia 2007 r. – o to strona wnosiła). Tak więc w sytuacji ponownego wniosku strony z 19 lipca 2007 r. i 25 października 2007 r., domagającej się wydania zezwolenia od 1 kwietnia 2007 r. do 31 marca 2008 r., bezprzedmiotowe jest orzekanie o zezwoleniu w okresie od 1 kwietnia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. Odmowa zezwolenia może dotyczyć okresu od 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 marca 2008 r.

38 W tym stanie rzeczy zaskarżone decyzje nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, jak w pkt 2, 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a. i 200 p.p.s.a.