Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r., VI SA/Wa 1103/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2014 r., VI SA/Wa 1103/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 R. w [...] (dalej też jako "Skarżący", "Szpital") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Prezes NFZ") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej też jako "Dyrektor [...] OW NFZ") z dnia [...] października 2013 roku nr [...] oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie program lekowy - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu, w tym - leki w programie lekowym - leczenie po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu.

3 Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej też jako "ustawa o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej też jako "k.p.a.").

4 Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

5 Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] kwietnia 2013 r. postępowanie w trybie konkursu ofert [...] o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresach:

6 - program lekowy - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu,

7 - leki w programie lekowym - leczenie po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu.

8 Wartość zamówienia została określona na kwotę nie większą niż 1.049.816 zł na pierwszy okres rozliczeniowy od 1.05.2013 do 31.12.2013 r. przy okresie obowiązywania umowy od 1.05.2013 r. - 31.12.2014 r.

9 W odpowiedzi wpłynęły trzy oferty. Komisja Konkursowa w trakcie weryfikacji dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym przeprowadziła kontrolę w R. w [...].

10 W dniu [...] kwietnia 2013 roku Komisja Konkursowa zawiadomiła skarżącego o odrzuceniu jego oferty w całości z powodu "niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach". Komisja odrzuciła jeszcze jedną ofertę, a wskutek rozstrzygnięcia postępowania wybrany został [...] W. w B..

11 Skarżący wniósł do Dyrektora [...] OW NFZ odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia postępowania. Odwołujący zakwestionował dokonanie wybory oferty drugiego z oferentów. Wskazał, że posiada interes prawny w wywiedzeniu odwołania. Zarzucił naruszenie zasad postępowania w zakresie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umów. Odwołujący wskazał, że w celu oceny powyższych zarzutów oczekuje ujawnienia odwołującemu części niejawnej konkursu ofert. Skarżący zwrócił się ponadto o:

12 1. przekazanie oferty złożonej przez podmiot wygrywający;

13 2. jednoznaczne wskazanie przyczyny nie wybrania jego oferty w trybie konkursu ofert i w tym aspekcie porównanie z ofertą wybrana spośród wszystkich oferentów;

14 3. udostępnienie i wydanie treści opinii podmiotu opiniującego oferty;

15 4. wskazanie imienia i nazwiska lekarzy zgłoszonych do umów z NFZ w latach 2007-2009, którzy realizowali świadczenia w rodzaju Leczenie w zakresie: programu terapeutycznego (lekowego) - leczenie stwardnienia rozsianego po niepowodzeniu terapii lekami pierwszego rzutu - leczenie stwardnienia rozsianego, na obszarze województwa kujawsko-pomorskiego.

16 Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2013 r. oddalił przedmiotowe odwołanie. Wskazał, że podczas wizytacji Oddziału Neurologicznego R. w dniu [...] kwietnia 2013 roku ustalono, że w leczeniu chorych będzie brało udział dwóch lekarzy specjalistów neurologów, przy czym zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżącego jeden ma pięcioletnie, a drugi dwuletnie doświadczenie w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym. Organ zwrócił tymczasem uwagę na okoliczność, że zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 4 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2013/DGL z dnia 19 lutego 2013 roku dotyczącego Wymagań wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych w leczeniu stwardnienia rozsianego powinni brać udział lekarze specjaliści neurologii z co najmniej 5 letnim doświadczeniem w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym w ramach programu lekowego a ich łączny czas pracy powinien być równoważnikiem dwóch etatów. Organ zauważył, że zgodnie z ustaleniami Komisji Konkursowej R. w [...] nie spełnia wyżej wymienionego warunku, co potwierdziła również opinia Konsultanta Wojewódzkiego ds. Neurologii z dnia 4 kwietnia 2013 r. Organ podkreślił, że z posiadanej przez Komisję Konkursową informacji pochodzących ze sprawozdawczości wynika, że wykazany w ofercie lekarz z 5 letnim doświadczeniem, w rzeczywistości nie spełnia tego wymogu i nie był wykazywany w leczeniu chorych na stwardnienie rozsiane w ciągu ostatnich 5 lat. R. w [...] posiada umowę na leczenie chorych na stwardnienie rozsiane w ramach programu lekowego od 1 stycznia 2012 roku. Przez ten rok leczono 59 chorych, z czego 21 pacjentów jest leczonych przez pełny rok kalendarzowy, z datą włączenia w styczniu 2012 roku.

17 Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dodatkowo podniósł, że niezależnie od zarzutów skarżącego i merytorycznych kwestii, które zadecydowały o odrzuceniu oferty R. w [...] zaproponował cenę za punkt rozliczeniowy wyższą od drugiego oferenta wytypowanego, który ponadto spełniał wszystkie, pozostałe, wymagane kryteria. Wybrana w postępowaniu oferta w sposób wystarczający zabezpiecza świadczenia.

18 Decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego w całości, wskazując naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych, w szczególności oferty złożonej przez [...] W. w B.

19 W dniu [...] października 2013 roku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał Decyzję nr [...] oddalającą odwołanie R. w [...]. Organ powtórzył argumentację przedstawioną już uprzednio w decyzji z dnia [...] maja 2013 roku przemawiającą za zasadnością odrzucenia oferty skarżącego. Ponadto podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego stronie zapewniono czynny udział zawiadamiając o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że dniach [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. skarżący dwukrotnie zapoznał się z aktami. Nadto wydano mu również kserokopie dokumentów, o których wydanie się zwracał.

20 R. w G. wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku nr[...], w którym zarzucił naruszenie:

21 a/ art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i ponowne wydanie decyzji oddalającej odwołanie R. w [...] z dnia [...] maja 2013 roku od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, podczas gdy w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B, z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu,

22 b/ art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. - poprzez nieumożliwienie odwołującemu tj. R. w [...] zapoznania się pełną z dokumentacją zgromadzoną w sprawie - w tym zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego.

23 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku. Za nietrafiony uznał organ odwoławczy pierwszy zarzut, tj. nieprzeprowadzenia postępowania o udzielenia świadczeń w trybie rokowań, tj. rażącego naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem organu z decyzji z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] jasno wynika, że na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...] OW NFZ w B. przekazując sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania administracyjnego w zakresie rozparzenia odwołania skarżącego od rozstrzygnięcia komisji konkursowej z uwagi na błędy proceduralne w trakcie rozpatrywania tego odwołania.

24 Wbrew stanowisku skarżącego, wydając decyzję Prezes NFZ w istocie nie uwzględnił odwołania, co miałoby miejsce, gdyby podstawą rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 k.p.a., lecz przekazał odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej do ponownego rozpoznania w I instancji. Organ podniósł, że zgodnie z bogatym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego postępowanie w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przebiega w dwóch fazach. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Wydając swą poprzednią decyzję, Prezes NFZ nakazał organowi I instancji rozpatrzyć tylko i wyłącznie sprawę o charakterze administracyjnym w rozumieniu powyższego orzeczenia, co też Dyrektor [...] OW NFZ w B. uczynił. Dlatego też w ocenie organu przedstawiona przez skarżącego argumentacja za wszczęciem rokowań na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przy odpowiednim zastosowaniu art. 144 ustawy o świadczeniach nie znajduje zastosowania i niezastosowanie tego przepisu nie może stanowić skutecznego zarzutu pod adresem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 73, art. 74 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odwołującemu zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego, organ poczynił konstatację, że w istocie zarzut sprowadza się do niewłączenia do akt postępowania całości oferty konkurencyjnej złożonej przez [...] W. w B.

25 Organ zauważył, że do akt postępowania załączono wszystkie dokumenty wchodzące w skład oferty, które przepisy o ochronie danych osobowych pozwalają udostępnić. W trakcie postępowania dokonano bowiem oględzin oferty, z której to czynności sporządzono notatkę urzędową i załączono do akt sprawy wszystkie elementy oferty z wyłączeniem wyraźnie wskazanych w notatce dokumentów lub ich części, które zawierają dane osobowe. Definicja danych osobowych zawarta jest w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 9 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz. U. z 2002, Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), zgodnie z którym za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Wbrew stanowisku skarżącego, dane zawarte w ofercie pozwalają na zidentyfikowanie tożsamości konkretnych osób fizycznych, co nic wymaga nadmiernych kosztów, czasu czy działań, a tylko te przesłanki mogą powodować przyjęcie, zgodnie z ust. 3 tego przepisu, że informacja nie umożliwia określenia tożsamości osoby. Z kolei zgodnie z art 23 ust. 1 pkt. 1 w. ustawy, przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych. Tymczasem oferta [...] W. w [...] nie zawiera żadnych informacji wskazujących, że wymienione tam osoby wyrażają zgodę na przetwarzanie ich danych osobowych, w szczególności poprzez ich udostępnienie innym podmiotom. Tym samym NFZ nie jest uprawniony do udostępnienia tych danych innym oferentom, w szczególności odwołującemu się. Z tego względu zdaniem organu pogląd skarżącego, jakoby dane osobowe osób fizycznych zawarte w ofercie konkurencyjnej stanowić mogły jedynie przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa nie znajduje oparcia w przepisach i w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Organ stanął na stanowisku, że przytoczone wyżej dane osobowe podlegają bezwzględnie ochronie na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych.

26 Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] R. w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie:

27 - art. 40 § 2 k.p.a. - poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi, w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika,

28 - art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ze względu na uchybienia organu I instancji wskazane niżej było to konieczne;

29 - art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - poprzez zaniechanie przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i ponowne wydanie decyzji oddalającej odwołanie R. w [...] z dnia [...] maja 2013 roku od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] , podczas gdy w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B., z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu.

30 - art. 73 k.p.a., art. 74 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. - poprzez nieumożliwienie skarżącemu zapoznania się pełną z dokumentacją zgromadzoną w sprawie - w tym zapoznanie się z pełną ofertą podmiotu konkurencyjnego.

31 W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] października 2013 r., dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ oraz zasądzenia kosztów sądowych według norm przepisanych.

32 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

34 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

35 Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

36 Rozpoznając skargę na podstawie wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

37 Zaskarżoną przez R. w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Narodowego Funduszu utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 roku oddalającą odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

38 W przedmiotowej sprawie zadaniem organów obu instancji była odpowiedź na pytanie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania oraz interesu prawnego skarżącego, wskutek rozstrzygnięcia podjętego przez Komisję Konkursową w dniu [...] kwietnia 2013 roku. Komisja odrzuciła dwie oferty, w tym – co istotne - ofertę skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Czy zatem skarżący ma podstawę domagania się ponownego przeprowadzenia konkursu i kwestionowania wyboru przez Komisje konkursową oferty przedłożonej przez [...] W. w B..

39 Zasady przeprowadzania postępowania w zakresie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone zostały w Dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. I tak przepis art. 132 ust. 2 cyt. ustawy wskazuje, że umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w tym dziale.

40 Stosownie natomiast do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

41 Nadmienić przy tym należy, że na gruncie niniejszej sprawy znajdą zastosowanie przepisy ww. ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 6 listopada 2013 r.). Ustawa nowelizująca w art. 5 wskazuje bowiem, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia jej w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Te przepisy będą też przywoływane w dalszej części uzasadnienia.

42 W myśl art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie i wydaje decyzję administracyjną w sprawie.

43 Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

44 W przedmiotowej sprawie należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy doszło do naruszenia zasad postępowania oraz interesu prawnego skarżącego, wskutek dokonania rozstrzygnięcia konkursu w dniu [...] kwietnia 2013 roku i wybrania oferty [...] W. w B. w sytuacji, gdy Komisja odrzuciła m.in. ofertę skarżącego z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

45 Należy zauważyć, że w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego pierwotna decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odmawiająca jego uwzględnienia została uchylona przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych, w szczególności oferty złożonej przez [...] W. w B. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zarówno Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, nie dopatrzyli się naruszeń w poddanym ich kontroli rozstrzygnięciu komisji konkursowej i uznali za zasadne oddalenie odwołania skarżącego.

46 Natomiast w ocenie skarżącego decyzje organów obu instancji zapadły z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji należało przeprowadzić ponownie postępowanie w trybie rokowań, podczas których zostanie udostępniona pełna oferta podmiotu konkurencyjnego uczestniczącego w konkursie tj. [...] W. w B., z uwzględnieniem wszelkich danych dotyczących wykształcenia, stażu pracy oraz posiadanych specjalizacji personelu tego podmiotu. Skarżący zarzucił przy tym organom obu instancji naruszenie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 73, poprzez uniemożliwienie zapoznania się przez niego z pełną dokumentacją zgromadzoną w sprawie, obejmującą również ofertę podmiotu konkurencyjnego.

47 Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach.

48 Jednocześnie należy wskazać, że na tle regulacji związanych z postępowaniem wywołanym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważane było znaczenie pojęcia "akta sprawy administracyjnej". I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 zauważył, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. W związku z tym akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny uznał, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogą, a nawet powinny być włączone przez organ do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

49 W ocenie Sądu, taka sytuacja nie występowała jednakże w przedmiotowej sprawie.

50 Należy bowiem podkreślić, że oferta skarżącego została odrzucona w pierwszej, jawnej fazie konkursu ofert z uwagi na niespełnianie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa. Nie przeszła zatem do jego kolejnego, niejawnego etapu postępowania.

51 Stąd istotą postępowania przed organami NFZ w rozpoznawanej sprawie było wyjaśnienie kwestii związanych ze spełnianiem przez ofertę skarżącego wymogów formalnych oraz zasadności działania komisji konkursowej, która uznała, że oferta wymogów tych nie spełnia i jako taka podlega odrzuceniu.

52 Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy dla ustalenia naruszenia interesu prawnego świadczeniodawcy nie była możliwa merytoryczna analiza ofert poszczególnych oferentów w tym kwestii dotyczących punktacji ofert konkurencyjnych, uzasadnień tej punktacji, skoro jest to ten etap postępowania, do którego oferta skarżącego nie została dopuszczona, a w konsekwencji nie mogła zostać porównana z konkurencyjnymi ofertami, bowiem nie podlegała i nie została poddana merytorycznej ocenie.

53 Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 273/12, nie w każdej sprawie dotyczącej rozstrzygnięć konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zachodzi potrzeba ujawnienia i zbadania przez organy NFZ wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, a także dokonania analizy porównawczej ofert na podstawie kompletnego materiału dowodowego. NSA przyjął, że nie można w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził przy tym, że w okolicznościach sprawy, gdy oferta została odrzucona z przyczyn formalnych, taka konieczność nie powstaje.

54 Z taką też sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Komisja Konkursowa odrzuciła ofertę skarżącego z uwagi na niespełnienie wymogu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach. W myśl art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę:

55 1) złożoną przez świadczeniodawcę po terminie;

56 2) zawierającą nieprawdziwe informacje;

57 3) jeżeli świadczeniodawca nie określił przedmiotu oferty lub nie podał proponowanej liczby lub ceny świadczeń opieki zdrowotnej;

58 4) jeżeli zawiera rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia;

59 5) jeżeli jest nieważna na podstawie odrębnych przepisów;

60 6) jeżeli świadczeniodawca złożył ofertę alternatywną;

61 7) jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3;

62 8) złożoną przez świadczeniodawcę, z którym została rozwiązana przez oddział wojewódzki Funduszu prowadzący postępowanie umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym rodzaju lub zakresie w trybie natychmiastowym z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy.

63 Z konstrukcji powołanego przepisu wynika, że wystąpienie któregokolwiek z wymienionych w nim enumeratywnie przypadków obliguje komisję konkursową do odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez komisję konkursową innej decyzji. Przy czym od odrzucenia oferty należy odróżnić niewybranie oferty, czyli sytuację, w której pomimo braku podstaw do odrzucenia oferty, oferent nie został wymieniony w ogłoszeniu o rozstrzygnięciu i w konsekwencji umowa z nim nie zostaje zawarta. Jedną z sytuacji skutkujących odrzuceniem oferty jest niespełnienie przez ofertę lub oferenta wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa NFZ.

64 Podkreślić należy, że z przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach wynika, że ustawodawca na równi stawia warunki wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz zarządzeń Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

65 W rozpoznawanej sprawie podstawą odrzucenia oferty skarżącego było niespełnienie przez oferenta warunku wynikającego z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z wymogami określonymi w załączniku nr 4 do Zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2013/DGL z dnia 19 lutego 2013 roku dotyczącego wymagań wobec świadczeniodawców udzielających świadczeń z zakresu programów zdrowotnych w leczeniu stwardnienia rozsianego powinni brać udział lekarze specjaliści neurologii z co najmniej 5 letnim doświadczeniem w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym w ramach programu lekowego a ich łączny czas pracy powinien być równoważnikiem dwóch etatów. Tymczasem w trakcie postępowania przed Komisją konkursową podczas wizytacji Oddziału Neurologicznego R. w [...] ustalono, że w leczeniu chorych będzie brało udział dwóch lekarzy specjalistów neurologów, przy czym zgodnie ze złożonym oświadczeniem skarżącego jeden ma pięcioletnie, a drugi dwuletnie doświadczenie w leczeniu chorych ze stwardnieniem rozsianym. Nadto Komisja konkursowa wskazała, że wykazany w ofercie lekarz z 5 letnim doświadczeniem, w rzeczywistości nie spełniał tego wymogu i nie był wykazywany w leczeniu chorych na stwardnienie rozsiane w ciągu ostatnich 5 lat. Okoliczność ta obligowała Komisję konkursową do odrzucenia oferty skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.

66 Istotnym jest, że skarżący zarówno na etapie odwołania jak i skargi zarzucał przede wszystkim niemożność zweryfikowania przez niego prawidłowości oferty złożonej przez wybrany podmiot, nie podnosił natomiast w ogóle wątku nieprawidłowości odrzucenia jego oferty.

67 Tymczasem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, to prawidłowość odrzucenia oferty skarżącego stanowi przedmiot weryfikacji w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, uwzględnienie odwołania mogłoby mieć miejsce w takim przypadku, w którym organ administracji dostrzegłby błędy w ocenie dokonanej przez komisję konkursową, skutkiem zaistnienia których oferta skarżącego została odrzucona pomimo, że nie było ku temu podstawy w obowiązujących przepisach. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, za błędne działanie Prezesa NFZ należy uznać uchylenie pierwszej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] maja 2013 roku ze względu na naruszenie przepisów postępowania polegające na nieudostępnieniu skarżącemu ofert konkurencyjnych. Organ nie dostrzegł istoty postępowania wywołanego wniesieniem odwołania przez skarżącego, a w szczególności nie uwzględnił, że oferta skarżącego została odrzucona z uwagi na niespełnienie wymagań i w ogóle nie była poddana ocenie merytorycznej. W związku z tym w tej konkretnej sprawie nie zachodziła potrzeba ujawnienia skarżącemu całości dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania przed komisją konkursową.

68 Podobnie za bezprzedmiotowe należy uznać rozważania Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] dotyczące zagadnienia dostępu do danych ujętych w ofercie konkurencyjnej, czy też ewentualnej zasadności ponownej całościowej oceny ofert.

69 Z zebranego w sprawie materiału dowodowego ponad wszelką wątpliwość wynika, że skarżący oferent nie spełnił warunku wynikającego z przepisów prawa, co skutkowało koniecznością odrzucenia jego oferty na podstawie art. 149 § 1 ust. 7 ustawy o świadczeniach. W konsekwencji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji sprowadzające się do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej oddalającej odwołanie skarżącego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia należy uznać, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, za prawidłowe. Błędne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie może mieć bowiem wpływu na ostatecznie zgodne z prawem rozstrzygnięcie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2002 r. sygn. akt V SA 162/01).

70 W świetle poczynionych rozważań za bezprzedmiotowe uznać więc należy zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania wyjaśniającego przed organami NFZ sprowadzające się do zanegowania możliwości zapoznania się z całością oferty podmiotu konkurencyjnego oraz zaniechaniem przeprowadzenia rokowań ze skarżącym. Przypomnieć należy, że oferta skarżącego została odrzucona na wstępnym etapie jej badania, bez dokonywania merytorycznej oceny, stąd w realiach omawianej sprawy niecelowa była ocena działania komisji konkursowej w niejawnej części postępowania. Sposób oceny oferty, która przeszła do niejawnego etapu postępowania pozostaje bez wpływu na sytuację prawną skarżącego, skoro jego oferta nie była porównywana z ofertami zakwalifikowanymi do niejawnej części postępowania konkursowego.

71 Z uwagi na zakres postępowania przed organami NFZ niecelowe było również w rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu włączanie do akt postępowania administracyjnego ofert pozostałych oferentów, skoro ich ocena nie były konieczna do wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy, tj. prawidłowości działania komisji konkursowej w zakresie odrzucenia oferty skarżącego. Wobec tego nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut nieudostępnienia skarżącemu całości akt postępowania konkursowego oraz uniemożliwienia ustosunkowania się do informacji w nich zawartych. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach przez nieprzeprowadzanie rokowań ze skarżącym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem jego oferta z przyczyn formalnych nie mogła dojść do tego etapu postępowania.

72 Sąd nie dopatrzył się również by w sprawie doszło do naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnych. Oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego, a zastosowanie przez komisję konkursową art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w stosunku do niego było prawidłowe i poprzedzone badaniem formalnoprawnym jego oferty według jednolitych dla wszystkich oferentów zasad.

73 Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

74 Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.