Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., II GSK 273/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2013 r., II GSK 273/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1290/11 w sprawie ze skargi U. C. K. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od U. C. K. w G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1920/11, po rozpoznaniu skargi U. C. K. w G., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 31 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

3 Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

4 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłosił w dniu 17 września 2010 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju : leczenie szpitalne, w zakresie: izba przyjęć, na obszarze 2204 – powiat gdański, 2261- Gdańsk, 2264-Sopot. Wartość zamówienia określono maksymalnie na 2.756 115,00 zł na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin składania ofert upływał 7 października 2010 r. Do konkursu zgłoszono pięć ofert, w tym ofertę U. C. K. w G. o numerze [...]

5 Komisja konkursowa przeprowadziła ocenę ofert na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej ustawa o świadczeniach). W toku sprawdzania spełnienia warunków formalnych Komisja konkursowa ustaliła, że skarżący złożył również ofertę w postępowaniu nr [...] w rodzaju leczenie szpitalne, w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. W związku z tym Komisja, mając na uwadze treść § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 3 listopada 2009 r. nr [...] w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne stanowiącego, że "zakresy świadczeń w izbie przyjęć i szpitalnym oddziale ratunkowym u tego samego świadczeniodawcy kontraktowane są alternatywnie", wezwała skarżącego do sprecyzowania, która z ofert ma zostać rozpatrzona. Skarżącego pouczono, że w przypadku niezłożenia wyjaśnień w tej kwestii, obydwie oferty zostaną odrzucone na podstawie art. 149 ust.1 pkt 6 ustawy o świadczeniach. Po wymianie korespondencji skarżący ostatecznie złożył oświadczenie o rozpatrywaniu oferty w postępowaniu nr [...] w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. W związku z tym Komisja konkursowa w części jawnej konkursu, w dniu 10 listopada 2010 r., odrzuciła ofertę skarżącego w zakresie: izba przyjęć z powodu złożenia oferty alternatywnej. Rozstrzygnięcie konkursu nastąpiło 22 listopada 2010 r. W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania Komisja poinformowała o wyborze czterech ofert.

6 U. C. K. w G. wniosło odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Komisji.

7 Dyrektor Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z 6 grudnia 2010 r. oddalił odwołanie. W uzasadnieniu organ podniósł, że § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ nr [...] nie dopuszcza możliwości zawarcia umów z jednym i tym samym świadczeniodawcą na obydwa zakresy świadczeń opieki zdrowotnej tj. izbę przyjęć i w szpitalny oddział ratunkowy. Komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła ofertę skarżącego złożoną w tym postępowaniu w sytuacji, gdy skarżący wskazał w oświadczeniu, że w postępowaniu ma zostać rozpoznana oferta dotycząca świadczeń w szpitalnym oddziale ratunkowym. Organ podał, że uczestnicy postępowania konkursowego znali kryteria oceny ofert oraz warunki, jakich wymagano od świadczeniodawców wobec czego zasady postępowania były identyczne dla wszystkich.

8 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania wniesionego przez U. C. K. w G., decyzją z 31 marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 146 i art. 149 ustawy o świadczeniach, gdyż Komisja konkursowa w toku postępowania stosowała te same kryteria wobec wszystkich uczestników postępowania. Prezes NFZ odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku w aktach sprawy ankiet innych świadczeniodawców wskazał, że nieudostępnienie do wglądu dokumentacji innych oferentów na etapie postępowania konkursowego nie stanowiło naruszenia prawa. Brak możliwości zapoznania się z ofertami pozostałych uczestników, zdaniem organu, wynikał z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

9 U. C. K. w G. zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

10 Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uznając, że w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającej z nią w związku zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności naruszając tym samym art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącego pozbawiono wglądu do akt, przez co nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu.

11 Sąd pierwszej instancji podniósł, że z deklaracji Prezesa NFZ o zbadaniu całości akt sprawy wynika, iż kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie z ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Zdaniem Sądu, wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. WSA zauważył, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (np. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; wyrok WSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 oraz wyrok WSA z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11). W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącemu udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżący o to wnosił. Sąd zauważył, że akta, do których skarżącemu odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności w rozumieniu art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), a tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie jawność akt. Sąd pierwszej instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, dokonał analizy porównawczej ofert, a następnie wydał rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

12 Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi U. C. K. w G.. Wniosek ewentualny zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Ponadto Prezes NFZ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

13 Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.) organ zarzucił:

14 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

15 a) art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w G z 6 grudnia 2010 r.

16 b) art.7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszył zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.

17 c) art. 133 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych a w szczególności oferty konkurencyjnej a w konsekwencji nieprawidłowe wskazanie co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczności, w ocenie skarżącego, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem tj. art. 152 ustawy o świadczeniach - wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną Sądu oraz poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji z powodu niekompletności akt administracyjnych chociaż były kompletne.

18 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ust.1 w związku z art. 134 ust.1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust.1 i art. 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania Komisji konkursowej lub Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa w szczególności zasada równego traktowania stron, w oparciu o którą organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo na podstawie obiektywnych i przejrzystych kryteriów.

19 W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. C. K. w G. wniosło jej oddalenie i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że niesłusznie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 7,8,10,77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uchybienie zasadom: względnej jawności akt sprawy administracyjnej, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

22 W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że w postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Powołane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej. W kontekście tych regulacji przyjąć należy, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym, w którym stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach.

23 Na tle regulacji związanych z postępowaniem wywołanym odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w orzecznictwie sądów administracyjnych rozważany było znaczenie pojęcia "akta sprawy administracyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 zauważył, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. W związku z tym akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. W powołanym wyroku Naczelny Sąd administracyjny uznał, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mogą, a nawet powinny być włączone przez organ do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.

24 Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy stwierdza, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w tym przypadku akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy NFZ. Formułując takie stanowisko WSA nie dostrzegł istoty postępowania wywołanego wniesieniem odwołania przez U. C. K. w G.. W szczególności Sąd nie uwzględnił, że oferta skarżącego została odrzucona z uwagi na zgłoszenie oferty alternatywnej i w ogóle nie była poddana ocenie merytorycznej. W związku z tym w tej konkretnej sprawie nie zachodziła potrzeba "(...) ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji etc., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.(...)". Sąd pierwszej instancji bezzasadnie także uznał, że w sprawie należy dokonać analizy porównawczej ofert na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeprowadzenie powyższej analizy porównawczej ofert było zbędne, gdyż skarżący kwestionował rozstrzygnięcie konkursu nie z powodu wadliwej oceny jego oferty, lecz dlatego, że została ona uznana za ofertę alternatywną. Niesłuszne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organy NFZ załatwiając sprawę nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego, w postaci konkurencyjnych ofert, doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 8, 10 , 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżącego pozbawiono wglądu do akt i dlatego nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Odstąpienie przez organy NFZ, w tej konkretnej sprawie, od włączenia do akt sprawy administracyjnej, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było uzasadnione potrzebami prowadzonego postępowania i nie ograniczyło praw skarżącego. Nie można bowiem w każdej tego rodzaju sprawie, niejako automatycznie, w oderwaniu od występującego w niej problemu prawnego, przyjmować, że rozpatrzenie odwołania wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji konkursowej, taka konieczność nie powstała. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy NFZ nie naruszyły przepisów postępowania w sposób wskazany przez Sąd pierwszej instancji. W związku z tym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przyczyn wywiedzionych przez Sąd było nietrafne.

25 W konsekwencji za nieprawidłowe należało także uznać sformułowane przez Sąd wskazania co dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W okolicznościach sprawy, z powodów już podanych, nie zachodziła ani potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wskazany przez Sąd, ani przeprowadzenie analizy porównawczej ofert i skonfrontowanie ich z oceną dokonaną przez komisję konkursową.

26 Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

27 Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę ponownie oceni legalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając przede wszystkim to, że oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych tj. złożenia oferty alternatywnej i nie podlegała ocenie merytorycznej.

28 O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).