Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., VII SAB/Wa 31/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., VII SAB/Wa 31/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.),, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...]w [...], przy ulicy [...], gmina [...] oddala skargę

Uzasadnienie

2 Sygnatura akt VII SAB/Wa 31/18

UZASADNIENIE

3 W dniu [...] marca 2018r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga H. M. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - dotyczącego budynku A. G. w [...] ul. [...], które zapoczątkowała we wrześniu 2003r.

4 Skarżąca domagała się stwierdzenia 15 letniej przewlekłości, "nałożenia na PINB możliwie najwyższej kary finansowej, przyznania jej jak najwyższej kwoty tytułem finansowej rekompensaty za 15 letnią przewlekłość w prowadzeniu sprawy". Pociągnięcia do "odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej albo innej przewidzianej w przepisach prawa" wszystkich pracowników PINB, którzy zajmowali się jej sprawą od września 2003r., szczególnie kierownika PINB p. M..

5 W dniu [...] lutego 2018r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie H. M. zarzucające PINB w [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...].

6 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z dnia [...].02.2018r., NR [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - uznał zażalenie H. M. na bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], przy ul. [...], gm. [...] za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w [...] dodatkowego terminu na zakończenie postępowania.

7 W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...], zostało wszczęte przed dniem [...] czerwca 2017 r. i zastosowanie miał art. 37 Kpa w brzmieniu obowiązującym przed 1.06.2017 r., a nie tryb ponagleń który wprowadziła nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego.

8 Następnie organ wojewódzki przypomniał przebieg postępowania przed organem powiatowym i wskazał, że PINB w [...] decyzją z dnia [...].03.2007r., po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez [...]WINB decyzją z dnia [...].05.2007r.

9 Następnie PINB w [...] - po przeprowadzeniu kolejnych oględzin - umorzył przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [...].04.2008r. Decyzja ta została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...].12.2008r.

10 W dalszej kolejności organ powiatowy pismem z dnia [...].01.2009r. zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Wyznaczone na dzień [...].07.2009r. oraz [...].02.2010 r. oględziny ww. budynku nie odbyły się z powodu niemożności stawienia się H.M..

11 W dniu [...].06.2010r., PINB w [...] w odpowiedzi na wniosek H. M., postanowieniem nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowienie to zostało zaskarżone do [...]WINB.

12 Organ II instancji postanowieniem z dnia [...].05.2013r. utrzymał je w mocy. Następnie PINB pismem z dnia [...].06.2013r. wyznaczył kolejne oględziny na dzień [...].07.2013r.

13 Pomimo wysłania zawiadomienia w dniu [...].06.2013r. H. M. otrzymała je dopiero [...].07.2013r., w związku z powyższym nie stawiła się na oględzinach.

14 Następnie skarżąca pismem z dnia [...].11.2013r. wniosła ponownie o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Organ powiatowy postanowieniem z dnia [...].11.2013r. odmówił zawieszenia postępowania. H. M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie.

15 [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2014r. stwierdził jego niedopuszczalność. Na rozstrzygnięcie organu II instancji, skarżąca złożyła skargę do WSA, który wyrokiem z dnia 13.11.2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 710/14 skargę oddalił.

16 [...]WINB pismem z dnia [...].08.2014r. przekazał kopię wyroku WSA z dnia [...].05.2014r., sygn. akt VII Sa/Wa 1756/13 ze skargi H. M. na postanowienie organu II instancji nr [...] z dnia [...].05.2013r.

17 Następnie [...]WINB w postanowieniu nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu powiatowego nr [...] z dnia [...].06.2010r.

18 W dalszej kolejności w dniu [...].11.2014r. do PINB w [...] wpłynął następny wniosek H. M. o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].11.2014r. organ nadzoru budowlanego odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. H. M. wniosła zażalenie.

19 Organ II instancji postanowieniem z [...].01.2015r. stwierdził jego niedopuszczalność. W wyniku rozpatrzenia skargi na ww. postanowienie, WSA w Warszawie wyrokiem z 23.03.2016 r. , sygn. akt VII SA/Wa 873/15, oddalił skargę

20 PINB w [...] w dniu [...].11.2016r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] o wypożyczenie projektu zagospodarowania działki nr ew. [...], z dokumentacji decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].05.2003r.

21 Następnie na [...].12.2016r. organ nadzoru budowlanego wyznaczył czynności kontrolne, w których H. M. nie uczestniczyła pomimo prawidłowego powiadomienia. Podczas kontroli dokonano pomiarów budynku mieszkalnego, które wykazały, że budynek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym.

22 W dniu [...].12.2016r. do organu powiatowego wpłynęło pismo H. M. w sprawie odwołania czynności kontrolnych. Skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania. PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2017r. odmówił zawieszenia postępowania i odrębnym pismem zawiadomił strony, że sprawa jest w toku.

23 Skarżąca pismami z dnia [...].02.2017r., [...].04.2017r., [...].06.2017r. wnosiła o zawieszenie postępowania. PINB w [...] postanowieniami z dnia [...].03.2017r., z dnia [...].06.2017r. oraz z dnia [...].09.2017r. odmówił zawieszenia postępowań w przedmiotowej sprawie.

24 Następnie PINB pismem z dnia [...].11.2017 r. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie kopii planu zagospodarowania przedmiotowej działki. Dokumentacja wpłynęła do PINB w [...] w dniu [...].12.2017 r.

25 W dniu [...].12.2017r. organ powiatowy otrzymał do wiadomości decyzję GINB z dnia [...].12.2017r., uchylającą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.2017r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003r.

26 Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany i udzielała A.G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...].

27 Biorąc powyższe pod uwagę, PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].12.2017r. zawiesił postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku.

28 Zdaniem organu wojewódzkiego, podnoszony przez H. M. zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezasadny. Organ powiatowy działał zgodnie z kompetencjami oraz przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

29 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę H. M.na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pod znakiem [...], w sprawie budowy ogrodzenia oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...], wniósł o jej oddalenie.

30 Organ wskazał, że decyzją z dnia [...].03.2007r., po przeprowadzeniu kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona przez [...]WINB decyzją z dnia [...].05.2007r.

31 PINB po przeprowadzeniu kolejnych oględzin, ponownie umorzył przedmiotowe postępowanie decyzją z dnia [...].04.2008r. Decyzja ta w wyniku złożonego przez H. M. odwołania została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...].12.2008r.

32 PINB pismem z dnia [...].01.2009r. zawiadomił o postępowaniu w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] oraz wezwał inwestora A. G. do przedłożenia projektu budowlanego przedmiotowego obiektu.

33 A. G., oświadczył, iż projekt budynku dostępny jest w Gminie [...]. PINB w dniu [...].02.2009r. wystąpił do Urzędu Gminy o wypożyczenie projektu, który został przekazany w dniu [...].03.2009r.

34 Następnie zgodnie z zaleceniem [...]WINB, organ I instancji wyznaczył na dzień [...].07.2009r. kolejne oględziny ww. budynku mieszkalnego, które nie odbyły się z powodu niemożności stawienia się skarżącej.

35 Organ nadzoru wyznaczył kolejne oględziny na dzień [...].02.2010r, które również zostały odwołane na prośbę skarżącej z powodów zdrowotnych.

36 PINB w odpowiedzi na wniosek skarżącej postanowieniem z dnia [...].06.2010r. nr [...] odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowienie do zostało zaskarżone do organu wojewódzkiego.

37 W dniu [...].08.2010r. PINB postanowieniem nr [...] ponownie odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB z dnia [...].10.2010r.

38 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...].06.2010r.

39 Następnie PINB wyznaczył kolejne oględziny przedmiotowego budynku na dzień [...].07.2013r.

40 Pomimo wysłania zawiadomienia w dniu [...].06.2013r., H. M. otrzymała je dopiero [...].07.2013r., w związku z powyższym nie stawiła się na oględzinach, stwierdzając, że została nieprawidłowo powiadomiona.

41 [...]WINB postanowieniem z dnia [...].10.2013 nr [...] odmówił wyłączenia PINB w [...] od udziału we wszystkich postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego prowadzonych z udziałem skarżącej.

42 Następnie H. M. pismem z dnia [...].11.2013r. wniosła ponownie o zawieszenie postępowania, jednakże PINB postanowieniem z [...].11.2013r. nr [...] odmówił zawieszenia.

43 [...]WINB postanowieniem z dnia [...].01.2014r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. Na rozstrzygnięcie [...]WINB skarżąca złożyła skargę do WSA.

44 Następnie H. M. wniosła o zawieszenie postępowania.

45 PINB postanowieniem z dnia [...].11.2014r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. Na postanowienie nr [...] skarżąca złożyła zażalenie.

46 [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2015r. stwierdził jego niedopuszczalność. Skarżąca na rozstrzygnięcie [...]WINB złożyła skargę do WSA.

47 [...]WINB pismem z dnia [...].07.2016r. przekazał organowi I instancji, wyrok WSA z dnia 23.03.2016, sygn. akt VII SA/Wa 873/15 ze skargi H. M. na postanowienie [...]WINB nr [...] z dnia [...].01.2015r.

48 Następnie PINB w dniu [...].11.2016r. wystąpił do Urzędu Gminy [...] o udostępnienie projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...].05.2003r. oraz zawiadomił o wyznaczeniu czynności kontrolnych na dzień [...].12.2016r.

49 Podczas kontroli dokonano pomiarów budynku mieszkalnego, które wykazały, że budynek został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, skarżąca natomiast nie uczestniczyła w czynnościach pomimo prawidłowego powiadomienia.

50 Dnia [...].12.2016r. wpłynęło do PINB pismo H. M. o odwołanie oględzin. Skarżąca w piśmie wniosła o zawieszenie postępowań.

51 PINB postanowieniem z dnia [...].01.2017r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania i odrębnym pismem zawiadomił o toczącym się postępowaniu.

52 Następnie H. M. wielokrotnie wnosiła do PINB wnioski o zawieszenie postępowania tj. w dniu [...].03.2017r., [...].05.2017r. oraz [...].07.2017r.

53 PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2017r., postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2017r. oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2017r. odmawiał zawieszenia postępowań z powodu niezaistnienia przesłanek zawartych w art. 97 § 1 k.p.a.

54 PINB nie uzyskał planu zagospodarowania działki nr [...]. Czynności kontrolne wykazały, że budynek wykonany został zgodnie z projektem budowlanym jednak organ nie mógł stwierdzić, czy jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania działki.

55 Następnie PINB uzyskał informację, że projekt zagospodarowania działki nr [...] znajduje się w [...] Urzędzie Wojewódzkim i wystąpił o udostępnienie kopii planu zagospodarowania terenu.

56 W dniu [...].12.2017r. PINB otrzymał do wiadomości decyzję GINB z dnia [...].12.2017r. uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...].08.2017r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...].05.2003 nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w m. [...].

57 PINB postanowieniem z dnia [...].12.2017r. nr [...], zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2003r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...].

58 Powołując ww. okoliczności PINB wskazał, iż spowodowały one przedłużenie się postępowania.

59 Już po wpłynięciu skargi na przewlekłość postępowania – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].04.2018r. NR [...], rozpatrzył zażalenie H.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2017r. Nr [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...] stanowiącej własność U. i A. G. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w m. [...], gmina [...] – utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

60 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

61 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu.

62 W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

63 Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedziła zażaleniem na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

64 Wprawdzie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].02.2018r., NR [...], na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. - uznał za niezasadne zażalenie H. M. na bezczynność organu pierwszej instancji, tym niemniej postanowienie to należy odnieść do zarzucanej przez skarżącą przewlekłości prowadzonego postępowania.

65 Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

66 W odniesieniu do treści przedmiotowej skargi, Sąd zauważa, że choć postępowanie administracyjne toczy się od 2003 r., to jednak organ powiatowy wydawał decyzje merytoryczne w zakresie przedmiotu sprawy, uchylane następnie w toku instancyjnej kontroli.

67 Ponadto wielokrotnej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej poddane były rozstrzygnięcia, co do tego czy przedmiotowe postępowanie powinno być zawieszone czy też nie. Ten procesowy aspekt sprawy, zdominował i zdeterminował całe postępowanie i miał ewidentnie negatywny wpływ na czas jego trwania.

68 Skarżąca na przestrzeni wielu lat trwającego postępowania administracyjnego negowała obiektywność pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], a zwłaszcza kierującej organem powiatowym - Inspektor M. M.. Na tym tle skarżąca składała skargi oraz wielokrotnie wnosiła o zawieszenie postępowania.

69 Zdaniem Sądu niewątpliwie długi czas prowadzenia tej sprawy, był konsekwencją postępowań odwoławczych i skarg składanych przez skarżącą w zakresie żądania zawieszenia postępowania. Wysokie natężenie niechęci do pracowników organu powiatowego, przejawiało się także brakiem koniecznej współpracy w zakresie przeprowadzenia czynności procesowych, które zmierzały do ustalenia stanu faktycznego (oględziny).

70 Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim organizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych), które nie mają wpływu na końcowe jej załatwienie. Pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W tej sprawie podstawowym czynnikiem mającym wpływ na długość postępowania były działania samej skarżącej.

71 Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II GPP 4/10, Lex nr 742774).

72 Choć niezaprzeczalnie postępowanie w niniejszej sprawie trwa bardzo długo, a w odczuciu skarżącej jest to równoznaczne z przewlekłością postępowania, to jednak zdeterminowane to było działaniami skarżącej, wynikającymi z przyjęcia określonej postawy procesowej. Nadużywanie opisanych procedur prawnych przez stronę, która zainicjowała postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie może być w konsekwencji uznane za zawinione działanie organu, w takim stopniu że koniecznym jest stwierdzenie przewlekłości postępowania, które jest środkiem ochrony podmiotu zainteresowanego szybkim zakończeniem sprawy.

73 Z pewnością działania organu powiatowego mogły być bardziej efektywne, niewątpliwie jednak skarżąca przyczyniła się w zdecydowanej mierze do powstania przewlekłości tego postępowania - kilkunastokrotnie domagając się jego zawieszenia i skarżąc odmowne rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. W tym kontekście skarżąca nie może obecnie powoływać się na konieczność ochrony swojego interesu, przy czym tym razem organ I instancji zawiesił postępowanie (postanowienie z dnia [...].12.2017r. Nr [...]), które to rozstrzygnięcie także spotkało się ze sprzeciwem skarżącej.

74 Mając powyższe na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.