Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 88/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 88/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. D. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych).

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/07, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nakazującą S. i K. B. rozbiórkę budynku gospodarczego (składającego się z dwóch części – w kształcie litery "L" – o wym. zewn. 4,50 x 2,40 m i 5,60 x 2,40 m), samowolnie wybudowanego na posesji (działce nr ewid. [...] w L., gm. L.) przy ul. [...] w M. – w związku z niedopełnieniem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych w dniu 16 czerwca 2004 r. ustalono, że we wschodniej części działki nr [...] - w linii istniejącego budynku gospodarczego oraz w odległości ok. 1,20 m od granicy z działką nr ewid. 300 - znajduje się nowowzniesiony budynek gospodarczy o wymiarach 4,50 x 2,40 m i 5,60 x 2,40 m, który powstał w 2002 r. W dniu kontroli inwestor nie przedłożył projektu technicznego, pozwolenia na budowę, ani stosownego zgłoszenia. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na K. B. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] ponownie zobowiązał inwestora do wykonania określonych czynności, umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.

4 Po przedłożeniu wymaganych dokumentów, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nr [...] ustalił opłatę legalizacyjną dla przedmiotowego budynku gospodarczego w wysokości 25.000,00 zł. Orzeczenie to zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], ustalającym opłatę legalizacyjną w wysokości 15.000,00 zł. Ponieważ inwestor nie uiścił w terminie opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] nakazał rozbiórkę budynku gospodarczego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], która – wskutek skargi K. B. – została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/07. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie uzasadniły swojego stanowiska, z którego wynikałaby konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia przedmiotowego budynku, którego powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 25 m².

5 Ponownie rozpatrując sprawę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że Sąd nie podważył dokonanej przez organ pierwszej instancji kwalifikacji obiektu jako budynku gospodarczego, jak również nie dopatrzył się nieprawidłowości co do poszczególnych etapów postępowania legalizacyjnego. Wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, forma zgłoszenia wymagana jest przy budowie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowy obiekt nie spełnia przesłanek tego przepisu, gdyż - jak wynika z przedłożonej przez inwestora dokumentacji inwentaryzacyjnej - jego powierzchnia zabudowy wynosi 25,35 m².

6 Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, forma zgłoszenia wymagana jest przy budowie parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - tzn. istniejącej uprzednio zabudowy mieszkalno-produkcyjnej w gospodarstwie rolnym, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Zdaniem organu, nie można mówić o uzupełnieniu zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy na działce znajduje się wyłącznie budynek gospodarczy, brak natomiast jest jakichkolwiek zabudowań związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz murowanym gołębnikiem, do którego przylega przedmiotowy budynek gospodarczy. Ponadto, z zaświadczenia Urzędu Gminy w L. z dnia 29 czerwca 2006 r. wynika, iż nieruchomość ta przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową nierolniczą. Również z oświadczenia inwestora z dnia 16 czerwca 2004 r. wynika, że obiekt nie jest związany z produkcją rolną, gdyż jest wykorzystywany do przechowywania narzędzi ogrodniczych. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne było uzyskanie przed zrealizowaniem obiektu pozwolenia na budowę, a nie tylko dokonanie zgłoszenia. Jako prawidłowy ocenił nakaz rozbiórki obiektu, w związku z niewykonaniem w toku procedury legalizacyjnej obowiązku wynikającego z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

7 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. B. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że uchylona przez Sąd decyzja dotyczyła budynku gospodarczego o wymiarach 4,50 x 2,40 m i 5,60 x 2,40 m o powierzchni 24,24 m², a fakt ten ustalono w protokole oględzin z dnia 16 czerwca 2004 r. oraz z dnia 1 czerwca 2006 r. Zdaniem skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał wyrok Sądu z dnia 21 marca 2008 r. rażąco sprzecznie z intencją tego orzeczenia. Skarżący zauważył, że pomiary uwidocznione w obydwu protokołach zostały pominięte przez organ drugiej instancji, który nieprawidłowo oparł się w tym zakresie wyłącznie na inwentaryzacji budynku, co narusza art. 7, 10 i 77 k.p.a.

8 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Skarga jest zasadna.

11 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia.

12 Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], nakazującą S. i K. B. rozbiórkę budynku gospodarczego (składającego się z dwóch części – w kształcie litery "L" – o wym. zewn. 4,50 x 2,40 m i 5,60 x 2,40 m), samowolnie wybudowanego na posesji (działce nr ewid. [...] w L., gm. L.) przy ul. [...] w M. – w związku z niedopełnieniem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

13 Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1829/07. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku tym Sąd zwrócił uwagę na brak rozważań organu, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było wystarczające dokonanie przez skarżącego jedynie zgłoszenia. Organy obu instancji nie uzasadniły bowiem swojego stanowiska, dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, którego powierzchnia zabudowy jest mniejsza niż 25 m².

14 Sąd podziela zarzuty podniesione przez skarżącego, dotyczące braku uwzględnienia przez organ drugiej instancji wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 21 marca 2008 r. W szczególności, należy ocenić jako niewystarczające powołanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na ustalenia wynikające z przedłożonej przez inwestora dokumentacji inwentaryzacyjnej, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy obiektu wynosi 25,35 m² (stwierdzenie zawarte w opisie technicznym do inwentaryzacji obiektu, przedstawionej przez skarżącego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w M. w dniu 8 sierpnia 2006 r. wraz z wnioskiem o zalegalizowanie zabudowy).

15 Jak słusznie zauważył skarżący, wymiary zewnętrzne przedmiotowego budynku gospodarczego podane w znajdujących się w aktach sprawy protokołach oględzin z dnia 16 czerwca 2004 r. i z dnia 1 czerwca 2006 r. wynoszą 4,50 x 2,40 m i 5,60 x 2,40 m, a zatem powierzchnia zabudowy obiektu wyliczona w oparciu o ustalenia zawarte w obydwu protokołach wynosi 24,24 m². Wobec obiektu gospodarczego o takiej powierzchni zabudowy ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy spełnieniu pozostałych warunków wynikających z treści w/w przepisu, co oznacza, że orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego – dotyczący obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – należałoby ocenić jako nieprawidłowe.

16 Obowiązkiem organu było wyjaśnienie rozbieżności w ustaleniach dotyczących powierzchni zabudowy obiektu, w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie organ odwoławczy ma możliwość przeprowadzić na podstawie art. 136 k.p.a. Dopiero dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie pozwoli stwierdzić, czy wobec przedmiotowego obiektu powinien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m powierzchni działki (a wykonywanie takich obiektów wymaga zgłoszenia, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) – czy w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego i orzec nakaz rozbiórki z uwagi na nieuiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej za samowolne wykonanie budynku, na którego wzniesienie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.

17 Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne.

18 W rozpatrywanej sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, ale także innych przepisów k.p.a. normujących sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Takie naruszenie przepisów procedury ma wpływ na wynik sprawy, jeżeli błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Kontroli sądu podlega zarówno prawidłowość ustalenia stanu faktycznego, jak i wpływ ewentualnych uchybień w tym zakresie na treść zaskarżonej decyzji. Nieprawidłowe ustalenie podstawy faktycznej decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 maja 1985 r., sygn. akt SA/Wr 198/85).

19 Ponieważ w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż przedmiotowe postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, mające na celu jednoznaczne ustalenie powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego.

20 Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

21 Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

22 O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 w/w ustawy.