Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 826/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., VII SA/Wa 826/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wycofania wyrobu z obrotu skargę oddala

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny

3 Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31 a ustawy

4 z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn. Dz. U.

5 z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis), w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy

6 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz.

7 U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa):

8 1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "[...]" określony

9 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby,

10 mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

11 2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi

12 hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

13 3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

14 W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze

15 stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju,

16 bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie

17 handlowej "[...]" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i

18 wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego

19 zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i

20 detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym

21 zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu.

22 Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując

23 jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego

24 jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej

25 rygoru natychmiastowej wykonalności.

26 Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył O.

27 D., który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i skierowanie jej do

28 właściwego Ministra celem rozstrzygnięcia merytorycznego lub o uchylenie

29 zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że objęta wnioskiem

30 decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. 107 § 1, § 3 kpa

31 oraz art. 268 a kpa i art. 31 upis.

32 Po rozpatrzeniu wniosku O. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy,

33 Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak:

34 [...].

35 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, że merytoryczną

36 podstawą podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego powyższej decyzji był

37 przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji

38 Sanitarnej. Zaznaczył, że przepis art. 27 ust. 2 upis jest szczególnym przepisem

39 wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego,

40 doraźnego i niezwłocznego działania. Stanowi on instrument realizacji ochrony

41 zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów PIS ( vide art. 1 ww.

42 ustawy), a przez art. 31 a tej ustawy - również zadanie Głównego Inspektora

43 Sanitarnego. Organ podkreślił, że wykonywanie zadań określonych w art. 1 ustawy

44 polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz

45 prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza

46 brzmienie art. 2 ustawy. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach

47 wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 ustawy, jest działaniem leżącym prewencyjnym,

48 zapobiegawczym. Wskazano, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest

49 stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". Wyjaśnił, że

50 przepis art. 27 ust. 2 upis nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia

51 tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to

52 stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy

53 PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć

54 miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez

55 organ uprawniony do wydania decyzji. W ww. przepisie mówi się o "bezpośrednim

56 zagrożeniu życia lub zdrowia", a zatem przepis ten odnosi się nie do "stanu

57 istniejącego niebezpieczeństwa", lecz "stanu zagrożenia bezpieczeństwa dla życia

58 lub zdrowia", a zatem stanu, w którym istnieje realna groźba spowodowania przez

59 określone produkty negatywnych skutków dla życia lub zdrowia ludzkiego. Oceny

60 stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi dokonuje organ, który

61 wydaje przedmiotową decyzję, a kompetencja w tym zakresie stanowi instrument

62 realizacji zadania związanego z ochroną zdrowia publicznego, za co Główny

63 Inspektor Sanitarny ustawowo odpowiada. Zdaniem organu ustalenie stanu

64 zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach

65 odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć

66 tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy,

67 a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających

68 z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów obiektach handlowych, sposobu ich

69 użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie

70 wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką również Głównemu Inspektorowi

71 Sanitarnemu przekazał Minister Zdrowia pismem z dnia 2 października 2010 r., a

72 zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie,

73 co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów w które wyposażony był

74 Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia

75 bezpieczeństwa dla życia i zdrowia.

76 Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia

77 [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne

78 zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak

79 reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy

80 wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po

81 przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego

82 niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan

83 zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty

84 charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, iż rozróżnienie na pojęcia "stanu

85 zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stanu niebezpieczeństwa" dokonał już Naczelny

86 Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II

87 OSK 268/06), w którym wskazał, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla

88 określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka

89 spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast

90 wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być

91 interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i

92 życia ludzkiego.

93 Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27

94 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i

95 zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany

96 szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji

97 państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również

98 może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane

99 upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu

100 władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw.

101 uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do

102 wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru

103 dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.

104 Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego

105 oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy.

106 Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania

107 działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie

108 tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia

109 muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

110 Ze względu na powyższe, decyzje wydawane przez inspekcję sanitarną na

111 podstawie art. 27 ust. 2 upis są zarówno środkiem ochrony i przywrócenia

112 naruszonego bezpieczeństwa, jak i mają za zadanie odwrócenie grożącego

113 niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że decyzje te skoncentrowane są na

114 ochronie najważniejszych w społeczeństwie wartości - życia i zdrowia, a nie na

115 ochronie prawa. Organ podkreślił, że Państwowa Inspekcja Sanitarna obowiązana

116 jest do ochrony życia i zdrowia obywateli i stosuje władcze metody działania, mające

117 na celu usunięcie niebezpieczeństwa, które charakteryzują się ograniczeniem

118 wolności jednostek, w imię interesu publicznego. W sytuacjach zagrożenia działa w

119 sposób swoisty i z użyciem przymusu, w często przyśpieszonych lub uproszczonych

120 trybach.

121 Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych

122 wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji

123 kompetencji przez organy tworzące inspekcję. W przypadku konieczności ochrony

124 bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować

125 wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora

126 sanitarnego. Zgodnie z art. 31 a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy

127 organem pierwszej instancji. W przypadku zatem szczególnego zagrożenia dla

128 bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji

129 sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji

130 zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W

131 razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość

132 działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się

133 organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych

134 określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego

135 scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji

136 zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego.

137 Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i

138 zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali

139 występującego zagrożenia.

140 Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia

141 szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń

142 dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania

143 uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia

144 dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe

145 zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez

146 administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i

147 zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony

148 powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów

149 oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej

150 mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy

151 nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ

152 administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze

153 adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą

154 przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało

155 miejsce w niniejszej sprawie.

156 Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art.

157 12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie

158 najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada

159 szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których

160 działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub

161 wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie,

162 pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w

163 sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam

164 organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie

165 dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas,

166 gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw

167 administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego

168 samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych

169 spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

170 Główny Inspektor Sanitarny dodał, że w sytuacji gdy organ administracji

171 publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję

172 administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron

173 postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa gdy

174 w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem

175 przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów.

176 Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego

177 zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są

178 tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez

179 ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki

180 wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa

181 dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie

182 konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2

183 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez

184 Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również

185 przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku

186 kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa

187 stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem

188 podmiotowych spraw administracyjnych.

189 Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat

190 wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron

191 postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka

192 zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo

193 łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron,

194 oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw.

195 rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z

196 dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt III OSK 1418/07 w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej

197 decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa.

198 Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać

199 wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych

200 szczególnych wymogów w tym zakresie".

201 W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w

202 trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w

203 "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie

204 jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2

205 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie

206 określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy

207 decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony

208 natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

209 Organ wyjaśnił, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba

210 stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem

211 życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron

212 tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na

213 rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji.

214 Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron

215 połączonego postępowania, doręczenie decyzji w której rozdzielniku wylicza się

216 wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony

217 danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami

218 tych decyzji były co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona

219 danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy

220 w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w

221 przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych

222 osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności

223 gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej).

224 Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane

225 ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron

226 decyzji administracyjnej nie może być co do zasady ograniczane ze względu na

227 ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych

228 identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym

229 naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

230 Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się

231 doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno-

232 techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w

233 sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r.,

234 sygn. akt III RN 135/03 w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji

235 publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego

236 uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu

237 doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego

238 działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w

239 sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie

240 najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie

241 odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi

242 naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W

243 przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona

244 ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w

245 treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego

246 oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni

247 złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

248 Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia

249 postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła

250 z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień

251 2 października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi

252 po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor

253 Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne,

254 celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu

255 postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony

256 o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym

257 stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie

258 stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia

259 żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego,

260 wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne

261 stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie

262 nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności

263 zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów

264 przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

265 Organ zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał

266 O. D. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne

267 dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne że wprowadzanie ich do obrotu jako

268 produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy

269 przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone

270 ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu

271 narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje

272 sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu

273 psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do

274 obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...]

275 października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

276 Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012

277 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu

278 Administracyjnego w Warszawie przez O. D., który wniósł o stwierdzenie

279 nieważności decyzji organów I i II instancji ewentualnie o uchylenie decyzji w całości

280 i umorzenie postępowania lub o uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego

281 rozpoznania przez organ I instancji.

282 Zaskarżonej decyzji zarzucono:

283 1) rażącą obrazę art. 157 § 2 kpa poprzez zaniechanie wszczęcia

284 postępowania o stwierdzenia nieważności postępowania mimo zgłoszenia

285 żądania strony a nadto poprzez brak uzasadnienia ww. okoliczności w

286 zaskarżonej decyzji,

287 2) obrazę prawa a to art. 16 § 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia bez

288 wnikliwej i precyzyjnej oceny odwołania od decyzji pierwotnej a do zasady

289 nie odniesienie się do treści zarzutów odwołania w tym wniosku o

290 stwierdzenie nieważności postępowania i skierowania sprawy do

291 właściwego ministra,

292 3) obrazę prawa a to art. 107 § 3 kpa poprzez faktyczne odstąpienie od

293 uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania poprzez pominięcia

294 okoliczności prawnych i faktycznych sprawy zawartych w odwołaniu.

295 Zdaniem strony skarżącej organ II instancji nie odniósł się:

296 1) do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji

297 i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia przez właściwego ministra,

298 2) do nie wskazania w treści decyzji strony postępowania tj. O. D. wobec

299 którego wykonano czynności faktyczne,

300 3) do zarzutu wad formalnych w formie " faksu" bez oryginalnych podpisów jak

301 również nie potwierdzonego za zgodność z oryginałem,

302 4) do zarzutu, iż pismo było podpisane przez osobę nieuprawnioną a jej podpis był

303 nieczytelny,

304 5) do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nadto braku

305 uzasadnienia prawnego zwłaszcza pominięcia wyjaśnienia podstawy prawnej

306 decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

307 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu

308 zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

309 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

310 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

311 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd

312 administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

313 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym

314 wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

315 postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej:

316 ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany

317 zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

318 Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie

319 zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów

320 prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu

321 mającym wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego.

322 Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art.

323 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej -tekst

324 jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm. (dalej: upis). Zgodnie z art. 27 ust. 1 i

325 ust. 2 upis. W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

326 państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym

327 terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań

328 spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor

329 sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy,

330 maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej,

331 wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka

332 spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z

333 żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi

334 albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają

335 natychmiastowemu wykonaniu.

336 Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31 a ust. 1 upis, zgodnie z

337 którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące

338 do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za

339 tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

340 Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

341 Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

342 W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było odnieść się do zarzutu najdalej

343 idącego, dotyczącego wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego

344 Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. znak: [...].

345 Odnosząc się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z

346 dnia [...] stycznia 2012 r. należy przede wszystkim podnieść, że stwierdzenie

347 nieważności aktu administracyjnego w postaci decyzji lub postanowienia, które może

348 być wynikiem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego polegającego na

349 weryfikacji ostatecznej decyzji lub postanowienia, zachodzi wyłącznie w ściśle

350 określonych przypadkach i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji określonej w

351 art. 16 kpa. Instytucja ta służy wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu

352 dotkniętego kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w

353 art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest

354 wydanie decyzji (lub postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie

355 stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji, a tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego, powinno być uzasadnione przede wszystkim

356 wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym

357 miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji,

358 gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek

359 wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ

360 narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą

361 praworządności. Innymi słowy z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia

362 wówczas, gdy pozostawienie takiej decyzji ze względu na oczywiste i niepodlegające

363 sporom interpretacyjnym naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest w

364 żadnej mierze możliwe do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym.

365 Ponadto za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie porządku

366 prawnego, które wywołuje nieakceptowalne skutki społeczno-gospodarcze.

367 Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny,

368 wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym

369 trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie

370 administracyjnym. Wspomniane naruszenia przepisów prawa materialnego muszą

371 zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności

372 obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

373 Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych

374 przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora

375 Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi

376 wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak

377 nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, a tylko taka wada daje podstawę

378 do stwierdzenia nieważności.

379 Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewskazania w decyzji

380 Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania, należy

381 wskazać, że charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją w ocenie Sądu do kategorii

382 aktów o charakterze generalnym. Zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i

383 doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie

384 generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć

385 realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania

386 ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu

387 ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm

388 już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje

389 rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny

390 generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem

391 Sądu decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest

392 zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i

393 zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub

394 dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla

395 życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja

396 decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po

397 doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi

398 działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów

399 objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

400 Wprawdzie na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym

401 niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie

402 decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów

403 administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja

404 adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik

405 wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem

406 tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które -

407 ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego - zostają

408 wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji należy przyjąć, że

409 decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca

410 wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "[...]" określonego

411 jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów

412 mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz

413 zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub

414 detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym,

415 gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie

416 całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego

417 Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do

418 indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter

419 rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji

420 podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

421 Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy

422 służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego,

423 które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym

424 charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana

425 w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności

426 detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu

427 Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy

428 inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia

429 niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym

430 przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy

431 generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu

432 takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym

433 działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym

434 detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania

435 reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek

436 lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu

437 do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor

438 natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym)

439 elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo

440 utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób

441 pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy

442 przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie

443 całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

444 Z powyższych względów Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 107

445 i art. 138 § 2 poprzez nie wskazanie skarżącego w komparycji decyzji.

446 Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r.

447 określiła grupę produktów jako "[...] oraz wszystkie podobne wyroby (...)".

448 Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w

449 sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu

450 na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią

451 integralne części aktu administracyjnego można bez trudu odkodować treść

452 rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "[...]" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych

453 potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy

454 produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji

455 Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie

456 wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci

457 decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których

458 mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach

459 wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju.

460 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 kpa, należy zauważyć, że

461 bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]

462 października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii.

463 Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu.

464 Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim

465 poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika

466 organu. Sąd podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu

467 Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się

468 organ. Należy jednakże podkreślić w tym miejscu, że nie każde naruszenie

469 przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez

470 sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem

471 spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu

472 rozpatrującego niniejszą sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 §

473 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede

474 wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej

475 ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu

476 organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem

477 decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została

478 podpisana przez P. B. będącego wówczas Zastępcą Głównego

479 Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju

480 aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu

481 został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie

482 powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu

483 upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje

484 w obrocie prawnym.

485 Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia

486 2012 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o

487 ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o

488 których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z oryginalnym podpisem pracownika

489 pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego.

490 Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach sprawy

491 stałoby - w ocenie Sądu - w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt

492 1 lit "c'* ppsa.

493 Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ

494 przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności

495 podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był

496 uprawniony do zastosowania art. 27 upis . Jak wskazano na wstępie zgodnie z art.

497 27 ust. 1 upis "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i

498 zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w

499 ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których

500 mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

501 państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego

502 części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu

503 użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z

504 obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego

505 do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na

506 zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach

507 podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2)." W ocenie Sądu w

508 niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe

509 działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu

510 na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i

511 zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim

512 instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy

513 zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia

514 obywateli. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym

515 sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów

516 kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie

517 zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia

518 wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z

519 obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych

520 przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do

521 którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie

522 dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja

523 Sanitarna jest nie tylko uprawniona ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i

524 zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki

525 władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji,

526 począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy

527 skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą

528 produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w

529 pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności

530 gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie

531 koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia

532 obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

533 W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach

534 medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły

535 liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów

536 kolekcjonerskich" ("dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których

537 obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in.

538 sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i

539 przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym

540 wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu

541 chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do

542 podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie,

543 w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

544 Podkreślenia wymaga również fakt, że z treści przepisu art. 27 upis wynika

545 obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W

546 konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego

547 Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji

548 rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju

549 decyzji (podobnie w przypadku aktów wydawanych w oparciu o art. 27a upis) wynika

550 z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek

551 określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest

552 właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla

553 życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i

554 rozpoznawania takich zagrożeń. Trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy

555 Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby

556 śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy

557 w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi

558 wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego

559 podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim

560 przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego

561 postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego

562 warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o

563 wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do

564 zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania

565 na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie

566 niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej

567 Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

568 Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod

569 uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów ale

570 także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że

571 oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w

572 informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały

573 właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez

574 poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów

575 oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki,

576 proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji

577 odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie

578 pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży,

579 służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki

580 służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze

581 tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu

582 znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu

583 ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który

584 nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat

585 ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych

586 warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów

587 prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego

588 organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących

589 realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności

590 faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych

591 do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie

592 takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd uznał, że zastosowanie przez

593 Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi

594 elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach

595 faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

596 Z powyższych względów Sąd doszedł również do przekonania, że Główny

597 Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31 a upis. Zgodnie z tym przepisem

598 Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do

599 zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym

600 względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor

601 Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny

602 Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W

603 okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach

604 GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało

605 się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem

606 obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony

607 skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31 a upis.

608 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

609 Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2012 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku

610 skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]

611 października 2010 r., znak: [...] nie narusza przepisów

612 postępowania.

613 W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej oraz poglądów doktryny nie ulega

614 wątpliwości, że postępowanie administracyjnego prowadzone powtórnie po złożeniu

615 przez stronę środka odwoławczego nie służy jedynie instancyjnej kontroli

616 prawidłowości decyzji wydanej w I instancji, lecz polega na powtórnym

617 merytorycznym rozpatrzeniu całej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu jest

618 zatem rozpoznanie i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz drugi w jej

619 całokształcie przy rozważeniu wszystkich elementów stanu faktycznego i

620 zgromadzonego materiału dowodowego, a w przypadku braków w tym materiale do

621 przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136

622 kpa.

623 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy

624 podkreślić, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu, który

625 w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych

626 produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie

627 właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji

628 znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Akta

629 administracyjne sprawy zawierają wyniki badań próbek dopalaczy pobranych z ze

630 sklepu "[...]" ul. [...] w [...] należącego do skarżącego

631 wykonane przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. Jana Sehna w Krakowie

632 Zakład Tosykologii Sądowej.

633 Główny Inspektor Sanitarny, który - jak wskazano wyżej - mógł w sposób

634 przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności

635 gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie

636 prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego - miał obowiązek

637 wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącego

638 rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i

639 użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji konieczne było

640 przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne

641 pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną

642 decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania

643 powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej

644 Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości

645 dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu.

646 Badania przeprowadzone przez Instytut Ekspertyz Sądowych im. Prof. Jana Sehna w

647 Krakowie wykazały, że w produktach tych znajdują się między innymi śladowe ilości

648 syntetycznego kannabinoidu AM- 694, JWH-81, JWH-XXX, JWH-019 - substancji

649 kontrolowanej przez ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii

650 oraz analogi strukturalne substancji wymienionych w załączniku do tej ustawy., a

651 także MDPV,MPBP,MPPP, 4—MEC- katytony o działaniu psychoaktywnym,

652 stymulującym ośrodkowy układ nerwowy podobnie jak amfetamina. Wykazano także

653 jednoznacznie, że substancje te powodują działanie psychoaktywne

654 i zgodnie z art. 4 pkt 27 ww. ustawy są kwalifikowane jako środek zastępczy, którego

655 wytwarzanie i produkcja są zakazane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.

656 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

657 W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia art. 7 kpa, 77 §

658 1 kpa i 80 kpa.

659 Odnosząc się zaś do ewentualnego naruszenia art. 107 § 3 kpa Sąd uznał, że

660 uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieco ogólnikowe, a organ mógł w sposób

661 bardziej szczegółowy opisać wyniki uzyskanych badań laboratoryjnych i ich wpływ na

662 ludzki organizm. Tym niemniej w ocenie Sądu nie wpływa to na prawidłowość

663 rozstrzygnięcia. Uchylenie bowiem decyzji wyłącznie z powodu zbyt ogólnych

664 rozważań i braku szczegółowego opisu wyników badań laboratoryjnych w jej

665 uzasadnieniu, w sytuacji włączenia wyników tych badań do akt postępowania

666 administracyjnego, byłoby niecelowe i w istocie naruszałoby art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"

667 ppsa, gdyż prowadziłoby do wydania przez organ tożsamej decyzji, lecz zawierającej

668 obszerniejsze uzasadnienie.

669 W kwestii podniesionego w skardze zarzutu rażącej obrazy art. 157 § 2 kpa

670 poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania o stwierdzenia nieważności

671 postępowania mimo zgłoszenia żądania strony , należy wskazać, iż rzeczywiście w

672 odwołaniu znalazło się żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]

673 października 2010 r. ewentualnie uchylenia decyzji w całości i umorzenia

674 postępowania.

675 W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie ugruntowany jest

676 pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania

677 sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ

678 odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja

679 pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności , może jedynie uchylić tę decyzję

680 i przekazać do rozpoznania organowi pierwszej instancji. Niedopuszczalne jest

681 zastosowanie natomiast przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a.,

682 bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako

683 organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze

684 uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca

685 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91; wyrok NSA z dnia 4

686 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt

687 IV SA 39/99; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).

688 Rozpoznanie więc wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez

689 skarżącego, w miejsce inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenie

690 nieważności było czynnością korzystniejszą dla samego skarżącego ze względu na

691 zakres możliwej kontroli w trybie zwykłym odwoławczym.

692 Na marginesie należy zauważyć, iż z mocy art. 157 § 1 k.p.a. organem

693 właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego

694 Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest ten sam organ.

695 Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151

696 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami

697 administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).