Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 676/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 676/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie budowy boiska sportowego na działce nr [...] w miejscowości G., gm. B. objętego zgłoszeniem A. S. z dnia [...] maja 2000 r. i nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę boiska sportowego – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

3 W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie powodem wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego był fakt, że realizacja boiska sportowego objętego zgłoszeniem A. S. może spowodować naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., gdyż zlokalizowana jest na terenie upraw polowych bez prawa zabudowy, w 100 m strefie ochronnej jeziora [...]., wolnej od zabudowy.

4 Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...], właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5 Organ podał, iż po licznych próbach uzyskania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. obowiązującego w dniu [...] czerwca 2000 r. organ I instancji ustalił, że istnieją cztery wersje miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B., oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], z których żadna nie ma części graficznej. W aktach sprawy znajduje się co prawda załącznik graficzny do miejscowego planu, ale do wersji oznaczonej sygnaturą nr [...], przy czym dla powyższej sygnatury brak jest części opisowej. Jednocześnie żadna z ww. wersji, ze względu na brak załączników graficznych, nie pozwala na jednoznaczne określenie, na jakim terenie zaprojektowano omawiane boisko.

6 Zdaniem organu, wobec powyższych rozbieżności i niejasności co do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest więc możliwości jednoznacznego ustalenia, czy omawiana inwestycja narusza ustalenia planu. Ponadto z treści art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania weryfikowanych decyzji wynika, że nałożenie na jego podstawie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przesądza, czy realizacja obiektu budowlanego narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ewentualnej sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego podlega wówczas ocenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie może zostać poddana szerszej analizie, niż w postępowaniu zgłoszeniowym, które jest postępowaniem uproszczonym.

7 Organ podał, iż opisane wyżej okoliczności nie pozwalają przyjąć z całą pewnością, że omawiana inwestycja nie mogła naruszać ustaleń miejscowego planu, a tym samym, że wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego było nieprawidłowe. Wyjaśnił, że tylko takie ustalenie mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanego rozstrzygnięcia. Zauważył, iż stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

8 Organ wskazał, że nie może stwierdzić, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...], zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego.

9 Ponadto w ocenie organu, kontrolowane decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. znak [...] oraz Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. znak [...] zostały wydane przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzje te nie zawierają wady powodującej ich nieważność z mocy prawa, w razie ich wykonania nie wywołałyby czynu zagrożonego karą oraz nie były w dniu wydania i nie są trwale niewykonalne.

10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

11 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. S.

12 Skarżący zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o uchylenie decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Zarzucił, iż decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, iż organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skarżący dodał, że naruszony został również art. 35 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż nie sprawdzono zgodności projektu z zatwierdzonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i warunkami zabudowy. Zarzucił także, iż organy nie uwzględniły wyroku WSA z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 3024/03.

13 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa).

16 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

17 Zasadą ogólną określoną w art. 156 § 1 k.p.a. jest bezwzględne eliminowanie z obiegu prawnego wadliwych znacząco decyzji administracyjnych w przypadku wystąpienia którejś z wymienionych w nim przesłanek, poprzez stwierdzenie ich nieważności.

18 Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

19 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258).

20 Kontrolowaną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego-Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000r wnoszącą sprzeciw w sprawie zamiaru budowy boiska sportowego na działce nr [...] w miejscowości G. Przyczyną rozstrzygnięcia organów był brak możliwości jednoznacznego ustalenia, czy omawiana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, co z kolei nie pozwala na bezwzględne wskazanie, iż twierdzenie Starosty R. zawarte w decyzji z [...] czerwca 2000r.o możliwości naruszenia planu, stanowi rażące naruszenie art. 30 ust 3 Prawa budowlanego.

21 Organom prowadzącym postępowanie nadzorcze umknął jednak zasadniczy w sprawie niniejszej fakt, iż w obiegu prawnym pozostawała , zarówno w dacie zgłoszenia przez organ sprzeciwu, jak i wydania zaskarżonej decyzji, decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2000r. znak [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie boiska sportowego- kort, siatkówka o wymiarach 10 x 20 m w miejscowości G., gmina B., na działce nr [...].

22 Co prawda decyzja ta była również przedmiotem postępowania nadzorczego, jednak ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2010r. sygn. akt [...] odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] stycznia 2000r.

23 Na okoliczność pozostawania w obiegu prawnym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i skutkach prawnych jaki ona wywołuje wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2002r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 296/01 ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000r.uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2000r.o odmowie uchylenia w trybie art. 155 kpa własnej decyzji z dnia [...] lipca 2000r. utrzymującej decyzje Starosty R. z dnia [...] czerwca 2000r. wnoszącej sprzeciw.

24 Uchylając zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, utrwalony wcześniej w orzecznictwie pogląd( obowiązujący w ówczesnym stanie prawnym), iż do czasu obowiązywania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, organ budowlany jest ta decyzją w kwestii zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego związany.

25 Tymczasem, co całkowicie pominął organ w zaskarżonej decyzji, organ architektoniczno-budowlany- Starosta R., nie zważając na powyższą okoliczność, we własnym zakresie ustalił, iż może zachodzić niezgodność z planem i wyłącznie na skutek powzięcia tych wątpliwości, wniósł sprzeciw i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

26 Mając powyższe na uwadze, wobec pozostawania, co Sąd ponownie podkreśla, w obiegu prawnym ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] stycznia 2000r., pozbawione racji prawnej stają się poszukiwania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie obowiązujących w dniu [...] czerwca 2000r. wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. Kwestią przesądzoną w orzecznictwie oraz doktrynie jest bowiem okoliczność związania organu architektoniczno-budowlanego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

27 Rzeczą organu prowadzącego postępowanie nadzorcze będzie więc ocena czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] czerwca 2000r., wydając sprzeciw na podstawie art. 30 ust 3 Prawa budowlanego, doszło do rażącego naruszenia powyższego przepisu co wyczerpywałoby dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

28 Z tych wszystkich względów należało uchylić zaskarżoną decyzję, która zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.w związku z art. 30 ust 3 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 kpa.

29 Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie w pkt II wyroku znajduje podstawę w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym.