Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 536/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 536/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. U. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki warsztatu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. U. i M. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania M. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakazującej M. U. całkowitą rozbiórkę budynku warsztatowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...]przy ul. [...] w [...] - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

3 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

4 Na wniosek H. Z. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu 20 lutego 2007 r. czynności kontrolne na nieruchomości przy ul. [...] w [...], na której wybudowano budynek warsztatowy o wymiarach 6m x 22m. W dniu wizji M. U. oświadczył, że fundamenty pod przedmiotowy budynek oraz część jego konstrukcji zostały wykonane w 1977 r. Około 2000 r. budynek został wykończony. W dniu oględzin wewnątrz budynku znajdowały się narzędzia i maszyny do przetwórstwa tworzyw sztucznych. M. U. nie przedstawił dokumentów świadczących o legalności inwestycji. Organ nie stwierdził użytkowania przedmiotowego obiektu.

5 Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych i nałożył na M. U. obowiązek dostarczenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia w/w postanowienia:

6 - zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

7 - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wykonanymi przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami,

8 - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

9 W związku z niewywiązaniem się przez inwestora z nałożonego w/w postanowieniem obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M. U. rozbiórkę przedmiotowego budynku.

10 M. U. w ustawowym terminie złożył odwołanie od w/w rozstrzygnięcia.

11 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]maja 2007 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

12 Przesłankę ww. rozstrzygnięcia stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/2006, zgodnie z którym art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

13 W związku ze skargą H. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/08 skargę oddalił.

14 Organ I instancji przeprowadził w dniu 9 listopada 2010 r. czynności kontrolne budynku warsztatowego na terenie przy ul. [...] w [...], w trakcie których ustalił, że stan zabudowy na w/w gruncie nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli przeprowadzonej w 2007 r.

15 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy realizacji warsztatu i nałożył na M. U. obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni licząc od dnia doręczenia w/w postanowienia:

16 - zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy w [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

17 - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wykonanymi przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami,

18 - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

19 Następnie w związku z nieprzedłożeniem przez M. U. w/w dokumentów, organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakazał M. U. całkowitą rozbiórkę budynku warsztatowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...]obr. [...] przy ul. [...] w [...].

20 M. U. w ustawowym terminie złożył odwołanie od w/w rozstrzygnięcia.

21 W wyniku rozpatrzenia odwołania M. U., zapadła zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Podał, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie zrealizował budynek warsztatowy zlokalizowany na działce przy ul. [...] w [...]. W związku z brakiem decyzji o pozwoleniu na budowę, M. U. dopuścił się samowoli budowlanej.

22 Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zastosował art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]stwierdził, iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany do 2000 r., czyli po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co zostało w sposób wystarczający udokumentowane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem przepisy ustawy z 1974 r. nie mogą mieć zastosowania. Powyższe nie zostało zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż skarga na w/w decyzję organu wojewódzkiego została wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/08 oddalona.

23 Organ podkreślił, że M. U. w trakcie czynności kontrolnych oświadczył, że "(...) w 1977 r. zostały wykonane fundamenty pod przedmiotowy budynek oraz wykonano konstrukcję części budynku. Około 2000 r. budynek został połączony w jedną całość". H. Z. oświadczyła, że ,,(...) przedmiotowy budynek warsztatowy został wybudowany w 1999 r. - rozpoczęła się budowa ".

24 Organ zaznaczył, iż za samowolę budowlaną uważa się zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy, aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ciągiem takich zdarzeń, dotyczących spornego obiektu budowlanego. Jest prawdopodobne, iż ciąg ten został zapoczątkowany już w latach 70-ych, kiedy powstał przedmiotowy budynek warsztatowy.

25 Organ wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Jednocześnie zauważył, iż jeśli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, publ. LEX nr 336707).

26 W ocenie organu odwoławczego, zrealizowanie obiektu budowlanego bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w okresie od 1977 r. do 2000 r. wypełnia przesłanki zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uwagi na powyższe oświadczenia stron, organ wojewódzki nie znalazł podstaw, aby ponownie badać datę budowy spornego budynku. Wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych.

27 Organ odwoławczy podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku warsztatowego oraz nałożył na M. U. obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 90 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia, celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów, wypełniona została więc dyspozycja 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki.

28 Organ dodał, iż wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym czynności nie jest prawem, lecz obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków, organ orzeka nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

29 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli M. U. i M. K., zarzucając naruszenie:

30 - prawa materialnego poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie stanowiących podstawę do wydania decyzji,

31 - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na pominięciu dowodów przedstawionych w niniejszej sprawie, a także naruszenie art. 104, 107 i 123 k.p.a. polegające na ich pominięciu w rozstrzygnięciach organu I instancji.

32 Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

33 Zdaniem skarżących, istotne naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegało na pominięciu w rozpatrywanej sprawie M. K. będącej współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. M. K. nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, z braku powiadomienia bez własnej winy nie brała udziału w oględzinach oraz nie otrzymała rozstrzygnięcia, gdyż organ I instancji w sposób wadliwy ustalił strony postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnili, iż M. K. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości od lat 90-tych, a zatem przez cały okres trwania postępowania winna być informowana o jego przebiegu. Z niewiadomych przyczyn organ I instancji nie podjął czynności wyjaśniających w tym zakresie, pomimo wyraźnego wskazania w toku sprawy, tj. w odwołaniu od wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], iż [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku warsztatowego na terenie działki przy ul. [...] w [...], która jest współwłasnością córki skarżącego M. K. i drugiej żony jego teścia, H. . Już na tym etapie postępowania skarżący podnosił, iż organ nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego całości sprawy, do czego zobowiązuje treść art. 7 i art. 77 k.p.a. Pomimo powyższego, kolejne czynności w sprawie w dalszym ciągu kierowane były jedynie do skarżącego i do H. Z.

34 Skarżący zarzucili, iż materiał dowodowy został oceniony przez organ wybiórczo. Wyjaśnili, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1950 r. Następnie w 1955 r. i w latach 1977-1985 budynek został rozbudowany, co zakończyło proces jego powstawania. Potwierdzenie tych okoliczności znajduje się w oświadczeniach sąsiadów złożonych do akt sprawy organu I instancji. Dodatkowym dowodem jest prowadzenie przez skarżącego działalności gospodarczej w przedmiotowym obiekcie od 1978 r., co potwierdzić może zaświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej z Urzędu Miasta i Gminy [...]. Przytoczona w trakcie czynności kontrolnych wzmianka o 2000 r. spowodowała wadliwą kwalifikację sprawy, bowiem organ I i II instancji uznał, iż jest to kontynuacja rozbudowy budynku, podczas gdy w 2000 r. usunięta została jedynie ściana działowa wewnątrz obiektu. Zdaniem skarżących, taka czynność mogła zostać nazwana co najwyżej pracą adaptacyjną, nie zaś rozbudową budynku, którego kubatura, obrys i kształt pozostaje niezmienny od lat 80-tych. Niemniej jednak organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły tej kwestii dostatecznie wnikliwie poprzez ustalenie charakteru prac dokonanych w 2000 r. W ocenie skarżących, stanowi to naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., gdyż brak wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego zaważył na przebiegu sprawy. Skarżący zarzucili, że organy obu instancji dały wiarę jedynie zeznaniom jednej strony postępowania, z całkowitym pominięciem zeznań skarżącego i oświadczeń sąsiadów.

35 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

36 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

37 Skarga podlega uwzględnieniu.

38 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

39 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

40 W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Podstawę prawną kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku warsztatowego stanowił art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, określa art. 52 cytowanej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przy czym pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej.

42 Adresatem decyzji rozbiórkowej może być obok inwestora także właściciel i zarządca obiektu, przy czym organ nie może dowolnie w zakresie tych podmiotów dokonać wyboru adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowym obowiązkiem jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności – właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Jakkolwiek więc obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży przede wszystkim na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, to w braku takiego podmiotu, adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 589/11, Lex nr 1070609; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1468/10, Lex nr 993243; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 971/10, Lex nr 758643). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08, w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości.

43 Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji, lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji. W sytuacji, gdy decyzja ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, na której obiekt jest usytuowany. Określenie adresata decyzji nakazującej rozbiórkę musi bowiem wynikać z okoliczności sprawy.

44 W niniejszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego w istotny sposób naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., obligujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy. Organy nie ustaliły bowiem kręgu stron przedmiotowego postępowania, w szczególności zaś, nie wyjaśniły interesu prawnego skarżącej M. K. Legitymowanie się przez skarżącą prawem współwłasności nieruchomości, na które powołuje się w treści skargi, stanowiłoby niewątpliwie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie świadczących o tytule prawnym skarżącej konkretnie do przedmiotowej nieruchomości, zatem niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.

45 Rozpoznając sprawę ponownie organ ustali prawidłowo krąg stron postępowania i rozważy, kto w świetle art. 52 Prawa budowlanego powinien być adresatem decyzji. W okolicznościach przedstawionych powyżej Sąd odstąpił od merytorycznej oceny orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki.

46 Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.