Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r., VII SA/Wa 2891/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r., VII SA/Wa 2891/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Z W sp. z o.o. z siedzibą we [...] i P G na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. Z 2014r. poz. 1446 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Z W Sp. z o. o. z siedzibą we [...] (dalej "Spółka") oraz P G (dalej "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Inwestycjom Sp. z o.o., Gminie [...] na przeprowadzenie przez J Ch – B działającą z ramienia firmy [...] R Sz, ratowniczych badań archeologicznych, w związku z inwestycją: przebudowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we [...], na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...], zgodnie z metodyką badań, przewidywanym zakresem prac, określonym na załączniku graficznym oraz w programie badań archeologicznych, opracowanym przez J Ch - B, pod określonymi warunkami.

3 W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił [...] Inwestycjom Sp. z o.o, Gminie [...] pozwolenia na przeprowadzenie przez P G, działającego z ramienia firmy [...] Z W Sp. z o.o. z siedzibą we [...] ratowniczych badań archeologicznych w związku z inwestycją: przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we [...], na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...].

4 Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2014r, nr [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków udzielił [...] Inwestycjom Sp. z o.o, Gminie [...] pozwolenia na przeprowadzenie przez J Ch - B, działającą z ramienia firmy [...] R S, ratowniczych badań archeologicznych związanych z przedmiotową inwestycją.

5 Spółka [...] Z W Sp. z o.o. oraz P G wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014r, nr [...] jako dotkniętej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. bowiem dotyczącej sprawy rozstrzygniętej już wcześniejszą decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014r, nr [...].

6 Wnioskodawcy podkreślili, że obie ww. decyzje dotyczą tego samego przedmiotu tj. udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie ratowniczych badań archeologicznych w związku z inwestycją polegającą na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we [...], na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...], tego samego podmiotu ( pozwolenia udzielono [...] Inwestycjom Sp. z o.o. we [...], Gminie [...] ) oraz tego samego stanu faktycznego sprawy.

7 Zdaniem wnioskodawców kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2014r, nr [...] wpływa na ich prawa i obowiązki, ponieważ swoim zakresem obejmuje uprawnienia i obowiązki wynikające z prowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do tej samej inwestycji.

8 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r wydanym na podstawie art. 61 a § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił wszczęcia na ww. wniosek postępowania w niniejszej sprawie.

9 W ocenie organu nadzorczego wnioskodawcy nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014r, nr [...].

10 Kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014r, nr [...]została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że prowadzenie badań archeologicznych wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej.

11 Szczegółowe zasady wydawania takich pozwoleń, w tym kwalifikacje osób uprawnionych do prowadzenia badań, określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011r w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych , badań konserwatorskich , badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych ( Dz.U. nr 165, poz 987 ze zm ).

12 Zgodnie z art. 36 ust 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru albo badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania.

13 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych ( wyroki NSA z dnia 25 maja 2011r, II OSK 2325/10 i 2326/10 ) wskazał, że stronami postępowań w sprawie pozwoleń na badania archeologiczne są także osoby kierujące tymi badaniami, oraz jednostki organizacyjne z ramienia których takie osoby działały.

14 Zdaniem organu nadzorczego legitymacja prawna osób lub jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić badania w rozumieniu art. 36 ust 7 ustawy oraz osób kierujących tymi badaniami w rozumieniu § 26 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r, do udziału jako strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, ogranicza się wyłącznie do tych postępowań, które zmierzają do ukształtowania w drodze decyzji praw i obowiązków tych osób.

15 Będą to zatem jedynie te postępowania, w których ww. podmioty są wskazane jako składające wniosek o wydanie pozwolenia na podstawie art. 36 ust 7 ustawy względnie jako osoby prowadzące badania tzn. kierujące nimi.

16 W ocenie Ministra taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

17 W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014r, nr [...] nie występowali zarówno spółka [...] Z W jak i P G, ani też P G - jako osoba prowadząca badania. Przedmiotowa decyzja nie wymienia ich, ani jako podmiotów, którym udzielono pozwolenia na badania archeologiczne, ani jako prowadzących badania.

18 W związku z tym, decyzja ta nie dotyczy ich praw ani obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

19 Wbrew argumentacji strony skarżącej uprawnienia do bycia stroną nie można wywodzić z faktu wydania przez organ konserwatorski decyzji z dnia [...] marca 2014r w której spółka [...] Z W oraz P G zostali wskazani jako podmioty uprawnione do wykonania badań archeologicznych. Okoliczność, iż wnioskodawcy zostali oznaczeni jako podmiot uprawniony do przeprowadzenia badań dla tego samego terenu w uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych nie powoduje, iż stają się oni stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących pozwoleń na wykonywanie badań archeologicznych, nawet jeżeli zostały one wszczęte na wniosek tego samego podmiotu i dotyczą tego samego terenu.

20 Organ nadzorczy podkreślił, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004r w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych , badań konserwatorskich , badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych dotyczy m.in. zniesienia obowiązku umieszczania w decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych, danych osób je prowadzących.

21 Zmiana rozporządzenia nakłada jedynie obowiązek prowadzenia badań archeologicznych przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, a także zobowiązuje wnioskodawcę do przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków imienia, nazwiska i adresu tej osoby nie później niż w terminie 7 dnia przed rozpoczęciem prowadzenia prac.

22 Organ nadzorczy wskazał również, że na podstawie poprzedniej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wnioskodawcy nie nabyli praw do terenu, na którym mają być prowadzone badania archeologiczne. Decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] przyznawała inwestorom uprawnienia do przeprowadzenia badań archeologicznych, jednakże nie nakazywała przeprowadzenia tych działań. Inwestorzy zatem mogli swoje zamierzenie zmodyfikować i po uzyskaniu kolejnego pozwolenia realizować je według wybranego przez siebie wariantu. Okoliczność ta niewątpliwie może mieć wpływ na interesy majątkowe wnioskodawców, jednakże są to prawa i obowiązki nie wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lecz ze stosunków cywilnoprawnych pomiędzy wnioskodawcami, a podmiotami realizującymi inwestycję i finansującymi badania ją poprzedzające.

23 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnieśli [...] Z W Sp. z o. o. z siedzibą we [...] oraz P G, zarzucając naruszenie

24 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 157 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący, nie posiadają legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] maja 2014 r., podczas gdy jest ona nierozerwalnie związana z ich prawami i obowiązkami ponieważ powiela prawa i obowiązki, określone w decyzji organu konserwatorskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

25 2. art. 36 ust. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 20 ust. 1 i ust. 3 oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr. 165 poz. 987 ze zm.) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz ograniczenie przymiotu strony do postępowań w których dany podmiot jest bezpośrednio wskazany jako wnioskodawca lub osoba prowadząca badania archeologiczne.

26 3. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. z urzędu pomimo istnienia ku temu przesłanek,

27 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zakresie naruszenia zasady praworządności i zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

28 Skarżący wskazali przy tym, że podstawy prawne obu decyzji [...] WKZ oraz warunki ich udzielenia są tożsame oraz pokrywają się, co wynika z ich treści, uzasadnienia oraz pouczeń. Ponadto wnioskodawcą jest ten sam podmiot, a różnią się one jedynie wykonawcami badań archeologicznych, którzy również są stronami tych decyzji.

29 Podnieśli również zarzut, iż Minister zawężająco interpretuje przepis art. 28 k.p.a., jak również art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 20 i § 26 rozporządzenia, odmawiając skarżącym przymiotu strony. Wskazali, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domagają, wpływa na ich prawa i obowiązki ponieważ swoim zakresem obejmuje uprawnienia i obowiązki skarżących określone decyzją z dnia [...] marca 2014, wynikające z prowadzenia badań archeologicznych w odniesieniu do tej samej inwestycji.

30 W ocenie skarżących istnienie w obrocie administracyjnoprawnym dwóch tożsamych decyzji (decyzji nr [...] i o nr [...]) powoduje powielenie podmiotów - wykonawców badań archeologicznych, a następnie dowolność oraz swobodę inwestora w wyborze podmiotu, który ostatecznie wykona prace archeologiczne, czego nie można pogodzić z zasadą ochrony zabytków wyrażoną w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. A zatem w obrocie prawnym nie mogą istnieć dwie takie same decyzje.

31 Skarżący wskazali, że nawet gdyby uznać brak ich legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], to Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako organ nadzoru, powinien wszcząć postępowanie z urzędu z uwagi na tożsamość tej decyzji z wcześniej wydaną ostateczną decyzją o nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zachodzi bowiem w niniejszej sprawie sytuacja bezwzględnej nieważności decyzji z dnia [...] maja 2015 r., nr [...].

32 W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

34 Skarga jest nieuzasadniona.

35 Zaskarżonemu postanowieniu nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zaś w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz 1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod względem zgodności z prawem.

36 Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmawiające wszczęcia na wniosek skarżących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], udzielającej pozwolenia [...] Inwestycjom Sp. z o.o., Gminie [...] na przeprowadzenie przez J Ch – B działającą z ramienia firmy [...] R Sz, ratowniczych badań archeologicznych, w związku z inwestycją: przebudowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we [...], na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...].

37 Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zbadał przymiot strony skarżącej w świetle art. 28 k.p.a. dochodząc do wniosku, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014r, nr [...].

38 Sąd podziela w tym zakresie ocenę dokonaną przez Ministra.

39 Definicję strony postępowania zawiera art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

40 W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie jednoznacznie przyjęto, że interes prawny będąc kategorią prawa materialnego, musi znajdować podstawę w normach prawa administracyjnego, stosowanych w danej sprawie.

41 W doktrynie wyrażono także pogląd, iż normą będącą źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. mogą być również przepisy prawa cywilnego, jak również procesowego ( por. uchwałę składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001r, OPK 19/01, wyrok NSA z dnia 16.02.2010r, II OSK 378/09 )

42 Niemniej jednak przepis prawa, na który powołuje się osoba żądająca uznania jej za stronę w postępowaniu administracyjnym, musi mieć bezpośredni związek z rozstrzygnięciem organu, w tym znaczeniu, że wpływa ono na jej prawnie chronioną sferę praw i obowiązków.

43 Status strony wynikać musi z przepisu prawa materialnego, ustanawiającego prawa i obowiązki po stronie podmiotu, a nie normy odwołującej się do czynności prawnych pomiędzy podmiotami. Istotą interesu prawnego jest jego bezpośredni związek z konkretną normą prawa materialnego, co oznacza, iż istnieje przepis prawa, który można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się interesem może wywodzić swoje racje.

44 W niniejszej sprawie kwestionowana decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] została wydana na podstawie art. 36 ust 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzją tą udzielono pozwolenia [...] Inwestycjom Sp. z o.o., Gminie [...] na przeprowadzenie przez J Ch – B działającą z ramienia firmy [...] R Sz, ratowniczych badań archeologicznych, w związku z inwestycją: przebudowa ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] we [...], na obszarze stanowiska archeologicznego nr [...].

45 Bezspornym jest, że skarżący nie byli stroną tego postępowania.

46 Wbrew argumentacji strony skarżącej uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją nie można wywodzić z faktu wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] marca 2014r, nr [...] w której skarżący zostali wskazani jako podmioty uprawnione do wykonania badań archeologicznych. Okoliczność, iż wnioskodawcy zostali oznaczeni jako podmiot uprawniony do przeprowadzenia badań dla tego samego terenu w uprzednio wydanej decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych nie powoduje, iż stają się oni stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w innych postępowaniach administracyjnych dotyczących pozwoleń na wykonywanie badań archeologicznych, nawet jeżeli zostały one wszczęte na wniosek tego samego podmiotu i dotyczą tego samego terenu.

47 Skarżący na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nie nabyli praw do terenu, na którym mają być prowadzone badania archeologiczne. Decyzja z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] przyznawała im jedynie uprawnienia do przeprowadzenia badań archeologicznych, jednakże nie nakazywała przeprowadzenia tych działań.

48 Okoliczność wydania kwestionowanej decyzji mogła mieć wpływ na interesy majątkowe skarżących, jednakże są to prawa i obowiązki nie wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami lecz ze stosunków cywilnoprawnych pomiędzy skarżącymi, a podmiotami realizującymi inwestycję i finansującymi badania ją poprzedzające.

49 Organ nadzorczy trafnie podkreślił, że nowelizacja rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004r w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych , badań konserwatorskich , badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych dotyczy m.in. zniesienia obowiązku umieszczania w decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych, danych osób je prowadzących.

50 Zmiana rozporządzenia nakłada jedynie obowiązek prowadzenia badań archeologicznych przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, a także zobowiązuje wnioskodawcę do przekazania wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków imienia, nazwiska i adresu tej osoby nie później niż w terminie 7 dnia przed rozpoczęciem prowadzenia prac.

51 Wbrew zarzutom skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawidłowo zbadał przymiot strony skarżącej dochodząc do słusznego wniosku, że skarżący, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego ich żądanie.

52 Odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia rozpoznanie merytoryczne sprawy dlatego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie merytoryczne zarzutów.

53 Prawidłowe rozstrzygnięcie organu i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).