Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2801/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r., VII SA/Wa 2801/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.

3 z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], nakładającej na Spółdzielnię (będącą właścicielem budynku przy ul. [...] w [...]) wykonanie określonych obowiązków - orzekł

4 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

5 Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

6 W dniu 17 lipca 2012 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], podczas której stwierdzono zły stan obróbek blacharskich połaci dachowej, a w niektórych miejscach brak obróbek. Ponadto wskazano, iż występują liczne spękania i odparzenia zarówno elewacji ścian, jak też elewacji balustrad balkonów. Zgodnie z protokołem oględzin nr [...] stwierdzono, iż występuje zagrożenie dla ludzi i mienia poprzez możliwość spadnięcia spękanych i odparzonych tynków na osoby przebywające na patio budynku, czy przechodzące ciągiem pieszo - jezdnym.

7 W związku z powyższym, z uwagi na to iż obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa, decyzją z dnia 2 sierpnia 2012 r. organ I Instancji działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego orzekł

8 o nałożeniu na Spółdzielnię następujących obowiązków:

9 – wydzielenia strefy zagrożenia budynku mieszkalnego;

10 – wykonania zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiających dostęp do obiektu;

11 – wykonanie zabezpieczeń patia budynku przez spadającymi elementami elewacji.

12 Jednocześnie, ze względu na ochronę zdrowia lub życia, organ I instancji nadał tejże decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

13 We wniesionym odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji

14 i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów:

15 1) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego stanu technicznego budynku przy ul. [...]

16 w [...];

17 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wprowadzenie Spółdzielni w błąd co do rzeczywistego przedmiotu czynności oględzin z dnia 17 lipca 2012 r. i w konsekwencji pozbawienie Spółdzielni możliwości udziału w tej czynności;

18 3) art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprecyzyjnego, a w konsekwencji niewykonalnego, co przejawia się

19 w szczególności w:

20 a) braku konkretnych wskazań dotyczących sposobu i zakresu zabezpieczeń wydzielenia strefy zagrożenia budynku oraz wykonania zabezpieczeń patia,

21 b) niejasności sformułowania dotyczącego obowiązku ujętego w pkt 2 decyzji polegającego na wykonaniu zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiającymi dostęp do obiektu,

22 c) brak uzasadnienia dla sformułowania ujętego w uzasadnieniu decyzji, że

23 w budynku występuje zagrożenie dla ludzi z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra.

24 Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. uznał, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Wskazał, iż w treści wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego decyzji organ określił zakres stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu oraz termin ich likwidacji. Organ odwoławczy zauważył, iż celem art. 66 ust.

25 1 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja, wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości, powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Nadto wskazał, iż adresatem nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 66 ust.

26 1 Prawa budowlanego, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu, ponieważ tylko na tych podmiotach ciąży obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie.

27 Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż obowiązki zawarte w zaskarżonej decyzji zostały określone w sposób jednoznaczny

28 i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest wskazane, aby organ

29 w sytuacji konieczności usunięcia zagrożenia wskazywał szczegółowo sposoby wykonywania robót zabezpieczających.

30 Konkludując organ odwoławczy uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

31 Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z dnia 29 października 2012 r. wniosła zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

32 w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] września 2012 r. Autor skargi zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił nieważność

33 w związku z art. 156 § 1 ust. 5 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy. Wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz o uchylenie postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...]

34 w [...], jako obarczonego tą samą wadą tj. błędnymi ustaleniami inspektora PINB z dnia 17 lipca 2012 r., czym naruszony został art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

35 Uzasadniając skarżąca wskazała, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się merytorycznie do żadnego z zarzutów odwołania ograniczając się do stwierdzenia, że organ stoi na stanowisku, iż obowiązki zawarte w zaskarżonej decyzji zostały określone w sposób jednoznaczny i nie pozostawiający wątpliwości interpretacyjnych. Stwierdziła, iż obowiązek nałożony w punkcie drugim sentencji decyzji jest w istocie niewykonalny, a zatem naruszony został art. 104 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieprecyzyjnego, a w konsekwencji niewykonalnego. Odnosząc się do oceny stanu technicznego budynku, gdzie stwierdzono zagrożenie dla ludzi spowodowane spękaniami i odparzeniami tynku na fragmentach elewacji, a także zagrożenie dla ludzi i mienia z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra, skarżąca wskazała, iż poczynione ustalenia są całkowicie niezgodne ze stanem faktycznym sprawy. Zauważyła, iż nie wiadomo na podstawie jakich badań i czynności inspektor PINB dokonał takich ustaleń. Wskazała, iż strop znajduje się w odpowiednim stanie technicznym (z punktu widzenia właściwych przepisów i norm) oraz, że nie grozi zawaleniem. Ekspertyza stanu technicznego dachu, jako najbardziej zagrożonego elementu budynku, nie wskazuje także na zagrożenie zdrowia i życia. Natomiast przyjęcie za szerokie pęknięcia ścian fundamentowych, pęknięć, jakie powstały w ściance dociskowej z cegły posadowionej na oddzielnej podwalinie, której zadaniem jest ochrona ocieplenia cokołu budynku, jest – w ocenie skarżącej – zdecydowanie nietrafną oceną.

36 Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

37 Pismem z dnia 18 czerwca 2013 roku skarżąca podtrzymała skargę, rozwijając jednocześnie jej zarzuty.

38 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

39 Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

40 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

41 Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

42 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

43 Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowalnego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowalnego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych

44 w projektach budowalnych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowalnych. W myśl art. 81 ust. 4 organy, o których mowa przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowalnego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak wynika z treści art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego właściwy organ w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowalny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku

45 – nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "utrzymanie obiektów budowlanych". Znajduje on zastosowanie w przypadkach nieprawidłowej eksploatacji obiektu budowlanego wyrażającej się w zaniechaniu obowiązków określonych w art. 61 oraz dalszych przepisach rozdziału 6 ustawy. Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny

46 w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt: II OSK 530/11) ze względu na realną możliwość wykonania nałożonych na właścicieli budynku, będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązków wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja powinna uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w sposób i w zakresie określonym

47 w stosownej ekspertyzie technicznej oraz na podstawie przepisów techniczno

48 -budowlanych dotyczących warunków użytkowania obiektów.

49 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż Spółdzielnia została prawidłowo zawiadomiona o oględzinach, jakie zostały przeprowadzone w dniu 17 lipca 2012 roku. Faktem jest, iż w treści zawiadomienia wskazano, że oględziny odbędą się w sprawie zalewania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z protokołu Nr [...] oględzin robót budowalnych lub obiektu budowalnego z dnia 17 lipca 2012 roku oględziny dotyczyły lokalu Nr [...], o którym mowa w zawiadomieniu. Stwierdzenie podczas tych oględzin złego stanu obróbek blacharskich, częściowego braku takich obróbek, złego stanu elewacji budynku, ogólnie złego stanu technicznego budynku – opisanych

50 w punktach od 2 do 4 protokołu, wobec zapisów art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowalnego obligowało organ nadzoru budowalnego do podjęcia stosownych działań. Wobec tego, iż samo stwierdzenie nieprawidłowości rodzi po stronie organu nadzoru budowalnego określone w Prawie budowalnym obowiązki, pominięcie tych nieprawidłowości podczas oględzin pozostawałoby w sprzeczności z przepisami. Tym samym wskazanie w zawiadomieniu o oględzinach jedynie tego, iż odbędą się one

51 w związku z zalewaniem lokalu Nr [...] w budynku przy ul. [...]

52 w [...] nie stało na przeszkodzie opisaniu w protokole oględzin stwierdzonego podczas ich wykonywania stanu budynku. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. wraz z odstąpieniem od obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z treścią art.10 § 2 k.p.a., wskazane w zawiadomieniu z dnia 30 lipca 2012 roku pozostaje w zgodności

53 z prawem i jest przejawem realizacji obowiązków nałożonych na organy nadzoru budowalnego przez ustawę Prawo budowlane. Stwierdzony podczas oględzin stan budynku, jak wynika z treści protokołu wymagał bowiem podjęcia natychmiastowego działania.

54 Nie mniej jednak w ocenie Sądu nie można podzielić poglądu organów nadzoru budowalnego, co do prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Jak już wskazano wyżej decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego, ale w jej treści organ I instancji zawarł obowiązki, które nie prowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, ale mają na celu zabezpieczenie osób

55 i mienia przed grożącym ze strony poddanego oględzinom budynku niebezpieczeństwa. Tym samym treść decyzji nie odpowiada wskazanej w decyzji podstawie prawnej

56 i wynikającemu tej podstawy prawnej celowi. Zauważyć jednocześnie należy, że decyzja organu I instancji została wydana bez przeprowadzenia ekspertyzy technicznej, pozwalającej na niewątpliwe ustalenie stanu technicznego budynku, możliwości jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Jak wynika z akt administracyjnych postanowienie w przedmiocie nałożenia na Spółdzielnię obowiązku przedłożenia oceny technicznej budynku zostało wydane w dniu [...] sierpnia 2012 roku. Ocena ta pozwoli organowi na rozważenie zasadności wydania decyzji w tej sprawie na podstawie art. 66 Prawa budowalnego i wyznaczy jej treść. Tym samym decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 roku została wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jak również art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

57 Jednocześnie wbrew twierdzeniom skarżącej treść protokołu z dnia 17 lipca 2012 roku, o którym mowa wyżej powinna być podstawą do podjęcia przez organ nadzoru budowalnego działań znajdujących oparcie w art. 69 ust. 1 Prawa budowalnego. Działania organu nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mają na celu przywrócenia stanu zgodnego

58 z przepisami, a usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, poprzez "zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających" (por. "Komentarz do art. 69 ustawy – Prawo budowlane" Robert Dziewiński, Paweł Ziemski opubl. w Lex Omega). Celem unormowania zawartego w art. 69 Prawa budowlanego z 1994 r. jest zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia przed ewentualnym zawaleniem się budynku z uwagi na jego zły stan techniczny (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt: IV SA 1259/96 LEX nr 43275). W protokole oględzin nr [...] z dnia 17 lipca 2012 r. stwierdzono zły stan elewacji budynku przy ul. [...]

59 w [...], występowanie licznych spękań i odparzeń zarówno elewacji ścian, jak też elewacji balustrad balkonów. Nadto stwierdzono również zagrożenie dla ludzi i mienia poprzez możliwość spadnięcia spękanych i odparzonych tynków na osoby przebywające na patio budynku czy przechodzące ciągiem pieszo – jezdnym oraz występowanie zagrożenia dla ludzi z uwagi na możliwość zawalenia stropu pierwszego piętra. Uznano zatem, że obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa.

60 Dlatego też – w ocenie Sądu nałożone na Spółdzielnię w decyzji z dnia

61 [...] sierpnia 2012 roku obowiązki są w istocie niezbędnymi środkami zabezpieczającymi, w rozumieniu art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak bowiem należy potraktować nałożony na skarżącą obowiązek wydzielenia strefy zagrożenia budynku mieszkalnego, wykonania zabezpieczeń nad wejściami i wjazdami uniemożliwiających dostęp do obiektu oraz wykonania zabezpieczeń patia budynku przez spadającymi elementami elewacji. Obowiązki te w ocenie Sądu nie są niewykonalne, co sugeruje skarżąca, a jedynie nie odpowiadają treści przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej i celu jaki z tego przepisu wynika.

62 Wobec tego, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa,

63 a organ odwoławczy tych nieprawidłowości nie usunął, należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2012 roku Nr [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. jak

64 w punkcie 1 wyroku.

65 Orzeczenie w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.