Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., VII SA/Wa 2556/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2012 r., VII SA/Wa 2556/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy skargę oddala

Uzasadnienie

2 Prezydent (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 124 § 1 i art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. S. o udostępnienie akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W., odmówił udostępnienia ww. akt sprawy.

3 Z akt administracyjnych wynika, że T. S. zwróciła się pismem z dnia (...) kwietnia 2011 r. m in. o udostępnienie akt dotyczących powyższego postępowania. Organ pismem z dnia (...) maja 2011 r. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego pozwalającego uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi z dnia (...) maja 2011 r., T. S. poinformowała, iż jej wniosek zawierał uzasadnienie formalne i prawne, a jej interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez: "a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia jej lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." Na podstawie tak sformułowanej odpowiedzi organ uznał, że skarżąca nie wykazał swojego interesu prawnego.

4 Organ wskazał, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż członków Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentuje w postępowaniu Wspólnota Mieszkaniowa, a zatem tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty (Wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. II OSK 419/10, podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 3 września 2008 r., sygn. II SA/GL 238/08).

5 Zdaniem organu skoro z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy wystąpiła osoba nie posiadającą przymiotu strony, to należało odmówić dostępu do akt sprawy w oparciu o przepis art. 74 § 2 k.p.a.

6 Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

7 Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są tylko osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym legitymację procesową do występowania w charakterze strony w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę posiada podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu.

8 Zdaniem Wojewody, Prezydent (...) prawidłowo wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego i słusznie uznał że mimo, iż wnioskodawczyni jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...) to jednak nie przysługuje jej przymiot strony, a zatem również prawo wglądu do akt sprawy.

9 Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że z uwagi na poczynione ustalenia, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

10 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. S. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia.

11 Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

12 - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, w której skarżąca wykazała w toku postępowania indywidualny interes prawny uprawniający ją do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz do przeglądania akt sprawy niezależnie od Wspólnoty Mieszkaniowej,

13 - art. 6 w związku z art. 7 oraz w związku z art. 8 kpa, poprzez nierozpoznanie sprawy co do jej istoty i wydanie zaskarżonego postanowienia po pobieżnej analizie materiału dowodowego,

14 - art. 10 kpa, poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

15 - art. 77 § 1 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w szczególności objawiało się uznaniem przez organ II instancji, że skarżąca została wezwana do przedłożenia dokumentów wskazujących na jej tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

16 W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

18 Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzająca je postanowienie odpowiadają przepisom prawa.

19 Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

20 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej ppsa).

21 W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

22 Sąd kontrolował postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) września 2011 r., Nr (...) utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta (...) z dnia (...) lipca 2011 r., Nr (...) odmawiające udostępnienia akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W..

23 Udostępnianie akt postępowania administracyjnego następuje na podstawie art. 73 i art. 74 kpa.

24 Zgodnie z art. 73 § 1 i § 2 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

25 Regulacja ta służy zapewnieniu rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony, na której opiera się zasada czynnego udziału strony, co z kolei zapewnia realizację zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

26 Wynika z tego, że powyższy obowiązek ciąży na organie administracji publicznej prowadzącym dane postępowanie, w każdym jego stadium, w stosunku do podmiotu posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu.

27 Natomiast na mocy art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

28 Sąd podziela stanowisko sformułowane w doktrynie postępowania administracyjnego (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel komentarz LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art. 73 kodeksu postępowania administracyjnego), że uprawnienia wymienione w art. 73 przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 157). W tym sensie kodeks realizuje zasadę względnej jawności akt postępowania (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 342); zob. uzasadnienie wyroku SN z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996, nr 13, poz. 179, w którym stwierdza się, że: "skoro jednak w świetle art. 73 § 1 k.p.a. powyższe prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że każdy obywatel może żądać od organu gminy udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej". Wydaje się jednak, że organ administracji powinien udostępnić akta sprawy biegłemu w zakresie niezbędnym dla prawidłowego sporządzenia opinii. Strona może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 osobiście lub przez pełnomocnika (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2008 r., II OSK 20/07, Lex nr 437527).

29 W ocenie Sądu z uprawnień wskazanych w art. 73 kpa może skorzystać tylko ten podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym jako strona. W drodze uzasadnionego wyjątku od tej zasady można uznać za dopuszczalne udostępnienie akt postępowania administracyjnego podmiotowi, który nie brał w nim udziału, niemniej gdy interes prawny tego podmiotu nie budzi żadnych wątpliwości. Chodzić by tu zatem mogło o stronę w sposób oczywisty pominiętą przez organ.

30 We wskazanym wyżej trybie skarżąca zażądała udostępnienia akt sprawy dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługowo-biurową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz wjazdami na działkach (...) z obrębu (...) przy ul. (...) w W..

31 W celu ustalenia czy z powyższym wnioskiem wystąpił podmiot posiadający interes prawny Prezydent (...) pismem z dnia (...) maja 2011 r. na podstawie art. 28 Prawa budowlanego wezwał wnioskodawczynię do wykazania interesu prawnego pozwalającego uczestniczyć w postępowaniu w charakterze strony. W odpowiedzi z dnia (...) maja 2011 r., T. S. poinformowała, iż jej wniosek zawierał uzasadnienie formalne i prawne, a jej interes prawny dotyczy bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji na jej nieruchomość, poprzez: ,,a) ryzyko immisji pyłów w toku budowy, b) ryzyko immisji hałasu w toku budowy, c) ryzyko ograniczenia nasłonecznienia jej lokalu w wyniku realizacji inwestycji, d) plan otwarcia terenu Wspólnoty Mieszkaniowej (...) od strony działki przy ul. (...)." W ocenie Sądu T. S. swojego interesu prawnego nie wykazała, więc organy prawidłowo uznały, iż posiada ona jedynie interes faktyczny, a nie prawny, czyli nie jest stroną w tym postępowaniu.

32 W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o udostępnienie akt sprawy musi wykazać swój interes prawny w danej sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

33 W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane.

34 Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 kpa lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny.

35 Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

36 Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i wpadkowym polegającym na wglądzie do akt sprawy, stroną jest tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestorem w tej sprawie jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Skoro wnioskodawczyni nie jest inwestorem, to aby być stroną postępowania musiałaby być właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

37 Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca jest właścicielką lokalu mieszkalnego przy ul. (...). Jak słusznie wskazał organ I instancji członka wspólnoty mieszkaniowej, a niewątpliwie skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej (...), reprezentuje w postępowaniu administracyjnym Wspólnota Mieszkaniowa. To Wspólnota jest stroną postępowania, a nie poszczególni jej członkowie.

38 Z uwagi na powyższe regulacje prawne skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym co oznacza, że nie jest stroną postępowania. Zatem organy obu instancji prawidłowo odmówiły jej prawa wglądu w akta sprawy, gdyż, jak to wskazano wyżej, postępowanie jest jawne tylko dla stron postępowania i one mają prawo wglądu do akt.

39 Odnosząc się do formy w jakiej skarżącej odmówiono udostępnienia akt sprawy, należy stwierdzić, że forma postanowienia, na które przysługuje zażalenie jest formą właściwą. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1466/10, iż przepis art. 74 § 2 kpa powinien mieć zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia dostępu do akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (v. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05).

40 Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia art. 6, 7, 8, 10 i 77 § 1 kpa Sąd uznał je za bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia udostępnienia akt administracyjnych postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę zespołu budynków, a nie postępowanie o udzielnie pozwolenia na budowę. Innymi słowy są to dwa odrębne i niezależne od siebie prowadzone postępowania. W tym kontekście organy rozpoznały co do istoty niniejszą sprawę, tj. kwestię czy można udostępnić wnioskowane akta skarżącej czy też nie.

41 Z uwagi na przedmiot postępowania zarzut nie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się skarżącej przed wydaniem decyzji jest również bezpodstawny. Taki zarzut może być podnoszony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu dotyczącym udostępnienia akt. W ocenie Sądu tego rodzaju ustalenia wykraczają poza przedmiot postępowania o udostępnienie akt. Zweryfikowaniu tego, czy dany podmiot ma interes prawny w sprawie, a w konsekwencji tego, czy został niesłusznie pominięty w danym postępowaniu administracyjnym, służy postępowanie o wznowienie tego postępowania. Dokonywanie takich ocen w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie akt postępowania byłoby nieuprawnionym wkraczaniem w zakres postępowania wznowieniowego.

42 Na koniec podkreślić należy, że organy wbrew twierdzeniom skarżącej, zgodnie z art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrały, również poprzez wezwanie wnioskodawczyni do wykazania interesu prawnego w udostępnieniu akt sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, co zgodnie z art. 107 § 3 kpa znalazło swój wyraz w uzasadnieniu postanowień.

43 Konkludując zaskarżone postanowienie Wojewody (...), jak i poprzedzająca je postanowienie organu I instancji, zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi.

44 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.