Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., VII SA/Wa 2533/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., VII SA/Wa 2533/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. P. i G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. P. i G. W. kwotę 740 zł (słownie siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 4 i 5 w związku z ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. - (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i pozwolił N. Sp. z o.o. na wznowienie robót polegających na budowie zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji.

3 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 5 października 2009r. pełnomocnik E. P. i G. W. - właścicielek nieruchomości przy ul. [...] w W., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z wnioskiem o dokonanie kontroli drogi, o budowie której jako bezpośrednie sąsiadki nie były powiadomione. Podczas kontroli w dniu 17 listopada 2009r. ustalono, że inwestor N. Sp. z o. o. na terenie działki nr ew. [...] należącej do Gminy W. i części działki nr ew. [...] należącej do P. S.A. wybudowała z 3 rzędów płyt betonowych tymczasową drogę wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w W. Przy wykonywaniu prac drogowych dokonano podniesienia terenu oraz wykonano skarpę ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. [...].

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] - w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanej drogi do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: projektu budowlanego drogi, zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

5 W dniu 16 maja 2011r. pełnomocnik N. Sp. z o. o. złożył uzupełniony projekt budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. sporządzony przez J. P. (posiadającego uprawnienia budowlane o nr [...] oraz legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]). Ponadto inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wcześniej zawieszone postępowanie zostało podjęte, a postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. nr [...] ustalono opłatę legalizacyjną dla inwestora. Zobowiązany w dniu 31 maja 2011r. wpłacił wymaganą opłatę legalizacyjną.

6 Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Stwierdził, iż projekt budowlany wykonany jest przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] o warunkach zabudowy.

7 Po rozpatrzeniu odwołania E. P. i G. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

8 Organ wskazał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą procesową, która nie pozwala na jej podtrzymanie w trybie postępowania odwoławczego. Postępowanie dowodowe wykazało (protokół oględzin nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.), że teren pod budowę drogi, został znacznie podniesiony. Wykonano skarpę ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. [...]., która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...], istnieje istotna obawa zalewania jej wodami opadowymi, co zostało podniesione w odwołaniu.

9 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając usuwanie ścieków, wody opadowej i odpadów oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przedłożony projekt budowlany, autorstwa J. P. (nr upr. [...]) w pkt 4 części opisowej zawiera stwierdzenie: "Odwodnienie powierzchniowe w teren". Brak jest jednak wykazania o jaki teren chodzi, czy teren działki, na której prowadzona jest inwestycja, czy też działkę sąsiednią, która w znacznej części jest utwardzona.

10 Organ II instancji stwierdził, że prawidłowość i kompletność prowadzenia inwestycji dotyczy również sposobu odprowadzenia wód opadowych z planowanego obiektu budowlanego. Brak odpowiednich rozwiązań w tym zakresie, w połączeniu z realnym ryzykiem podtapiania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, powoduje niemożność zaakceptowania owej inwestycji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej lub nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym.

11 Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela argumentacji zawartej w odwołaniu, dotyczącej braku zgody właściciela (Gminy W.) na wykorzystanie terenu działki o nr ew. [...]. Podkreślił, że inwestor zgodnie z wymogami Prawa budowlanego złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego, zatem zgodność takiego oświadczenia z prawem badają stosowne organy ścigania, a nie organ nadzoru budowlanego.

12 Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych z inwestycji.

13 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. P. i G. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

14 Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż powinna zostać wydana na rzecz inwestora zgoda na użytkowanie gruntu w formie uchwały Rady m.W., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy, to jest: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku wyjaśnienia z urzędu stanu faktycznego sprawy celem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu przez organ II instancji zbadania, czy firma N. Sp. z o.o. faktycznie wykazała się w postępowaniu budowlanym wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami o jakich mowa w art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji braku posiadania przez N. Sp. z o.o. zgody Burmistrza Dzielnicy W. m.W. na wykorzystanie w/w działki na dojazd do inwestycji na działkach nr [...] z obrębu [...], przez co został naruszony słuszny interes stron, a także interes społeczny; art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wadliwość uzasadnienia decyzji polegającą na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolnej ich ocenie oraz nie rozpatrzeniu zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przez co organ II instancji dopuścił się jednocześnie naruszenia art. 11 k.p.a., gdyż nie dołożył należytej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć.

15 Skarżące stwierdziły, że aczkolwiek decyzja organu II instancji jest dla nich zadowalająca, to jednak organ nie przekonał ich o słuszności swojego rozstrzygnięcia, gdyż nie dołożył należytej staranności przy uzasadnieniu argumentów i przesłanek decyzji. Zdaniem skarżących, organy administracji publicznej w sposób dowolny i niedbały przeprowadziły postępowanie dowodowe, naruszając art. 77 § 1 k.p.a.

16 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

17 Wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt sprawy, pismem z dnia 6 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. poinformował, że nie dysponuje projektem budowlanym budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., gdyż został on oddany inwestorowi i zwrócony jako projekt uzupełniony. Wskazał, że projekt budowlany zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. został odesłany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], a następnie w dniu 22 września 2011 r. odebrał go inwestor celem uzupełnienia. W dniu 4 października 2011 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzono uzupełniony projekt budowlany i pozwolono N. Sp. z o.o. na wznowienie robót polegających na budowie zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...].

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

19 Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

20 Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

21 Powyższa uwaga ma szczególne znaczenie, gdy zważyć na zaskarżenie decyzji w zakresie jej uzasadnienia, a następnie wskazanie zarzutów materialnoprawnych oraz procesowych związanych z postępowaniem ją poprzedzającym, w tym postępowaniem dowodowym.

22 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

23 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji uchylająca - w trybie art. 138 § 2 k.p.a - decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis ww. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

24 Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność.

25 Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne.

26 Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające).

27 Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji.

28 Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

29 Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a.

30 Kierując się powyższą argumentacją Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

31 Wbrew wskazaniom organu drugiej instancji, przesłanką uchylenia decyzji nie może być stwierdzenie braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji.

32 W nawiązaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza też, że zawiera ono sprzeczność - z jednej strony dochodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wobec potrzeby ponownej oceny materiału dowodowego, z drugiej zaś organ dokonał własnej oceny przedmiotowej inwestycji pod względem rozwiązań dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych z planowanego obiektu budowlanego, przy czym oparł się nie tylko na kontrolowanym projekcie, ale także na stanie faktycznym istniejącym w terenie.

33 Sąd zobowiązany był do dokonania oceny zaskarżonej decyzji na datę jej wydania. Postępowanie, jakie nastąpiło po jej wydaniu, a w szczególności kolejne decyzje nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i nie mogły być także przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

34 Organ orzekający w sprawie, po niniejszym wyroku, będzie związany nie tylko wyrokiem, ale zobowiązany także do uwzględnienia stanu sprawy, jaki wynikać będzie z ostatecznych decyzji, jakie w tej sprawie zapadły.

35 Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).