Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2377/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., VII SA/Wa 2377/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" S. A. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na postawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej ustawa Prawo budowlane), wymierzył "[...]" Spółka Akcyjna w [...] (dalej Skarżąca lub "[...]") karę w wysokości 150.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku ekspedycji realizowanych w ramach obiektu pn. mieszalnia pasz zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...]położonych w [...].

3 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

4 Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "[...]".

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1706/12 uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

6 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1150/13 oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

7 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawowym dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. Natomiast w przedmiotowej sprawie nie wynika z akt administracyjnych organu I instancji czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie tych dokumentów. W aktach organu odwoławczego również brak jest tego dokumentu, a ponadto organ II instancji nie wskazał aby w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2012 r. dokument ten posiadał.

8 Sąd uznał zatem, iż kontrola instancyjna [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie była prawidłowa. Nie dysponując pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie można było w ocenie Sądu odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii obiektu, jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji uznał także, iż nie ustalono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności w kwestii podnoszonego przez skarżącą "rozruchu technologicznego".

9 W ramach wytycznych Sąd pierwszej instancji nakazał organom nadzoru budowlanego prawidłowe skompletowanie materiału dowodowego, w oparciu o który przeprowadzi on ocenę przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

10 Naczelny Sąd Administracyjny podzielił powyższe stanowisko. Dodatkowo NSA wskazał, iż pozwolenie na budowę ma istotne znaczenie dla nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym pozwala bowiem na dokonanie przez organy nadzoru budowlanego oceny w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z tą decyzją. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę może mieć również znaczenie w tej części, w której zawiera pouczenia dla inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 665/10, wskazał, że nałożenie kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 tej ustawy.

11 Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż pojęcie "użytkowanie obiektu budowlanego" należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny. Korzystanie z rzeczy, w tym wypadku z obiektu budowlanego, ma polegać na jego wykorzystaniu w takim zakresie, w jakim byłby wykorzystany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Za dopuszczalne należy uznać tego rodzaju działania inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, które polegają na czynnościach kontrolnych, sprawdzających sprawność instalacji i urządzeń, prawidłowość wykonania obiektu i.t.p., jednakże nie są jednocześnie działaniami polegającymi na korzystaniu z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

12 Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

13 W uzasadnieniu organ wskazał, iż dokonał uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o projekty techniczne zatwierdzone wydanymi w sprawie decyzjami Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. Z ich treści wynikało, iż pozwolenie na budowę obejmowało budowę mieszalni pasz: budynku administracyjnego (kat. XVI), wieży technologicznej (kat. XVIII), dozowni (kat. XVIII, budynku ekspedycji (kat. XVIII), budynków przyjęcia zbóż (kat. XVIII), magazynu płaskiego surowców workowych do produkcji ( kat. XVIII), magazynu płaskiego na pasze workowane wraz z kotłownią (kat. XVIII), magazynu, zespołu magazynów silosowych (kat. XIX), wież estakad z systemem podnośników i przenośników (kat. XIX), suszarni zboża (kat. XIX), wiaty przejazdowej z układem trzech wag transometrycznych (kat. VIII), dwóch bezodpływowych zbiorników na ścieki (kat. VIII), dwóch zbiorników ppoż, dwóch pompowni (kat. XXX).

14 Organ odwoławczy wskazał też, że w decyzji organu architektoniczno- budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. i nie zmienionej w tym zakresie kolejnymi rozstrzygnięciami Starosty [...] w punkcie 5 sentencji oraz w pouczeniu wskazano na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

15 Ponadto w ramach obowiązkowej kontroli przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie potwierdzono wykonanie mieszalni pasz zgodnie z dokumentacją projektową.

16 W dalszej części organ odwoławczy wskazał, iż w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 marca 2012 r. ustalono, iż inwestor użytkował :

17 - wagę samochodową - na wszystkich stanowiskach znajdowały się samochody ciężarowe w trakcie ważenia załadowane surowcem do produkcji pasz, oprócz ważenia wykonywano pobieranie próbek surowca-zboża z samochodów dostawczych,

18 - magazyn płaski surowców workowych do produkcji w całości był zatowarowany komponentami do produkcji pasz,

19 - wieżę technologiczną – uruchomiono wszystkie urządzenia do produkcji pasz,

20 - budynek przyjęcia zbóż - w chwili wejścia na zakład trwał rozładunek surowca zboża na dwóch stanowiskach przyjęciowych,

21 - budynek ekspedycji – na dwóch stanowiskach znajdowały się samochody dostawcze podczas załadunku produktem końcowym.

22 W aktach znajduje się również dokumentacja zdjęciowa.

23 Mając na uwadze powyższe ustalenia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zasadne było zatem nałożenie kary pieniężnej przewidzianej przepisami Prawa budowlanego

24 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wniosła "[...]" S.A. w [...].

25 W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono :

26 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wadliwe ustalenie, że przystąpiono do użytkowania mieszalni pasz należącej do skarżącego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane podczas, gdy skarżący jedynie czynił przygotowania do użytkowania i dokonywał rozruchu technologicznego;

27 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie przez w/w organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia utrzymującego postanowienie organu I instancji bez podstawy do podjęcia takiego postanowienia;

28 3. naruszenie 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działanie skarżącego miało charakter "przystąpienia do użytkowania", podczas gdy faktycznie skarżący jedynie czynił przygotowania do użytkowania ( dokonywano rozruchu technologicznego),

29 4. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wadliwe ustalenie kategorii obiektu wskazanego w pozwoleniu na budowę, podczas gdy wskazanie kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę nie stanowi rozstrzygnięcia i ma tylko informacyjny charakter,

30 5. naruszenie art. 55 ust. 5 w związku z art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas, gdy zgodnie z treścią art. 55 ustawy Prawo budowlane od dnia [...] czerwca 2015 r. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów magazynowych, budynków składowych, chłodni, hangarów wiat i placów składowych.

31 Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

32 W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wykazywała, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni pasz podczas, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu technologicznego.

33 Ponadto wskazano, iż od dnia zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie skarżącego obecna treść art. 55 ustawy Prawo budowlane nie nakłada na inwestora konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów magazynowych.

34 Organ wniósł o oddalenie skargi.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

36 Skarga nie jest zasadna.

37 Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

38 Obowiązki związane z zakończeniem budowy uregulowane zostały m.in. w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlanego. W zależności od rodzaju obiektu budowlanego, przepisy te zobowiązują inwestora do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy obiektu budowanego bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

39 Przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

40 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie mieszalni pasz zostało wszczęte w marcu 2012r., a więc w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowo zatem, wobec wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenie kary w 2012r., organy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji. Podkreślenia wymaga też, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku [...] wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w której taki obowiązek, jak wcześniej wskazano, został ujęty. Pozwolenie na użytkowanie wymagane jest również w każdym przypadku przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Skoro jak twierdzi pełnomocnik skarżącej budowa trwała jeszcze po przeprowadzonej kontroli w marcu 2012 r., ponieważ zakończyła się 23 marca 2012 r. ( str. 11 skargi), to uzyskanie pozwolenia na użytkowanie było wymagane niezależnie od kategorii obiektu.

41 Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to czy zakład produkcyjny – mieszalnia pasz był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem czy też jak twierdzi strona skarżąca trwał rozruch technologiczny.

42 Zgodnie z pozwoleniem na budowę (pkt 5 decyzji Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]) inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obowiązany był do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pouczono ponadto inwestora, iż przystąpienie do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich prac budowlanych jest możliwe pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W punkcie 4 pouczenia poinformowano też inwestora o trybie uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

43 W wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 2 marca 2012 r., z której sporządzono protokół podpisany przez zastępcę dyrektora Zakładu Produkcji Pasz ustalono, iż inwestor użytkował:

44 -wagę samochodową- na wszystkich stanowiskach znajdowały się samochody ciężarowe w trakcie ważenia załadowane surowcem do produkcji pasz, ponadto oprócz ważenia wykonywano pobieranie próbek surowca – zboża - z samochodów dostawczych,

45 - magazyn płaski surowców workowych do produkcji,

46 - wieżę technologiczną – uruchomione były wszystkie urządzenia do produkcji pasz,

47 - budynek przyjęcia zbóż- w trakcie kontroli trwał rozładunek surowca – zboża na dwóch stanowiskach przyjęciowych,

48 - budynek ekspedycji – na dwóch stanowiskach znajdowały się samochody dostawcze podczas załadunku produktem końcowym.

49 Organy nadzoru budowlanego uznały zatem, że inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego – mieszalni pasz .

50 Mając na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego", przyjąć należy, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 tej ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Gl 936/12, LEX nr 1296154). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, iż przez "użytkowanie obiektu budowlanego" należy rozumieć używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość. Korzystanie z rzeczy, w tym wypadku z obiektu budowlanego, ma polegać na jego wykorzystaniu w takim zakresie, w jakim byłby wykorzystany po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

51 Za dopuszczalne uznał Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju działania inwestora przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, które polegają na czynnościach kontrolnych, sprawdzających sprawność instalacji i urządzeń, prawidłowość wykonania obiektu i.t.p., jednakże nie są jednocześnie działaniami polegającymi na korzystaniu z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

52 Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały trafnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia co do przystąpienia do użytkowania objętego postępowaniem obiektu organy poczyniły w oparciu o jednoznaczne w tym względzie wyniki przeprowadzonej kontroli. Analiza treści protokołu kontroli oraz załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do faktu nielegalnego użytkowania obiektu.

53 W ocenie Sądu skala użytkowania obiektu oraz podjęte działania świadczą o użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jak wynika z ustaleń organu w pełni wykorzystywano urządzenia mieszalni pasz. Pobieranie próbek surowca z samochodów znajdujących się na wadze samochodowej stanowi wystarczający dowód, że przystąpiono do użytkowania w pełnym zakresie. Wszystkie stanowiska wagi były zajęte przez samochody dostawcze, w wieży technologicznej uruchomiono wszystkie urządzenia do produkcji pasz, w budynku przyjęcia zbóż i budynku ekspedycji trwały prace rozładunkowe i załadunkowe produktem końcowym. Stan taki jak wynika z pisma inwestora z dnia 19 marca 2012 r. trwał od 27 września 2011r. Powyższe w ocenie Sądu jednoznacznie świadczy o trwałym przystąpieniu inwestora do użytkowania obiektu.

54 Poczynione przez organy nadzoru budowlanego ustalenia w pełni zasługują na aprobatę Sądu. Nie znajdują natomiast potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym twierdzenia skarżącej, że trwał rozruch technologiczny zakładu związany z przygotowaniem do użytkowania obiektu, co niewątpliwie nie jest objęte sankcją z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Przeczą temu zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli, jak również treść pisma skarżącej z 19 marca 2012 r. Innych dowodów skarżący w toku postępowania administracyjnego, jak również przed Sądem nie przedłożył. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art.77, art.80 i art.107 § 3 k.p.a. powiązaniu z art. 54 i 55 Prawa budowlanego co zarzucono w skardze.

55 Prawidłowo wyliczono również wysokość kary na podstawie art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 59 f ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii.

56 Organy nadzoru przyjęły, iż dla wagi samochodowej (kat. VIII) kara wyliczona o iloczyn określony w art. 59 f ust. 1 wynosi 25.000 zł, natomiast dla pozostałych obiektów (kat. XVIII) wynosi 125.000 zł . Łączna kara wynosi zatem 150.000 zł.

57 Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016r.poz. 718 z późn. zm.)