Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1706/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1706/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Zakładów [...] [...] S.A. w C. kwotę 2260 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru

3 Budowlanego w [...] na postawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo

4 budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wymierzył firmie "[...]"

5 Spółka Akcyjna w C., ul. P. karę w wysokości 150000 zł. z tytułu

6 nielegalnego użytkowania: wagi samochodowej, magazynu płaskiego surowców

7 workowych do produkcji, wieży technologicznej, budynku przyjęcia zbóż, budynku

8 ekspedycji realizowanych w ramach obiektu pn. mieszalnia pasz zlokalizowanych na

9 działkach nr ew. [...] i [...] położonych w R.

10 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu

11 zażalenia "[...]" Spółka Akcyjna w C. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1

12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z

13 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

14 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż podziela ustalony przez organ I

15 instancji stan faktyczny polegający na przystąpieniu do użytkowania przez skarżącą

16 spółkę wskazanych w postanowieniu obiektów budowlanych bez uzyskania stosownego

17 pozwolenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaakceptował

18 również sposób obliczenia kary.

19 Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że

20 pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W szczególności stwierdził, że nie

21 można zgodzić się z tezą, iż od [...] września 2011 r. w zakładzie trwa rozruch

22 technologiczny. W ocenie organu przeczy temu zgromadzony materiał dowody.

23 Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

24 Warszawie złożyła Spółka Akcyjna "[...]".

25 W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucili :

26 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu

27 postępowania administracyjnego, poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych

28 przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy;

29 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 136 i 138 ustawy Kodeks postępowania

30 administracyjnego, poprzez zaniechanie przez w/w organ przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie postanowienia

31 utrzymującego postanowienie organu I instancji bez podstawy do podjęcia takiego

32 postanowienia;

33 3. naruszenie przepisów - art. 59g ust. 1 oraz 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane,

34 które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji,

35 gdy organy nie udowodniły, iż mieszalnia pasz należąca do skarżącego jest

36 użytkowana.

37 Podnosząc powyższe zarzuty wnoszono o uchylenie zaskarżonego

38 postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz postanowienia organu I

39 instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

40 W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka wykazywała, że organy nadzoru

41 budowlanego nie przeprowadziły postępowania dowodowego w zakresie ustalenia

42 istotnych dla sprawy okoliczności w sposób prawidłowy. W konsekwencji

43 bezpodstawnie uznano, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej mieszalni

44 pasz podczas, gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie winno doprowadzić

45 organ do wniosku, iż doszło jedynie do prób i testów podczas rozruchu

46 technologicznego.

47 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru

48 Budowlanego podtrzymał własną argumentację i wnosił o oddalenie skargi.

49 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

50 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

51 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar

52 sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod

53 względem zgodności z prawem.

54 Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z

55 prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

56 Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej

57 winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego

58 wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes

59 społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nakazującym organowi

60 w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie

61 zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej

62 staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności

63 organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego

64 przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone

65 w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia

66 26 maja 1981 r., sygn. akt S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem

67 SN z dnia 23 listopada 1994 r" sygn. akt III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83,

68 ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w

69 materiale dowodowym, ale niekompletnym.

70 W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych

71 dotyczących przystąpienia do użytkowania obiektu, w szczególności nie odniósł się

72 wyczerpująco do argumentacji zawartej w zażaleniu.

73 Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia organu nadzoru budowlanego

74 był art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

75 Przepis ten jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia

76 do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i

77 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu

78 budowlanego.

79 W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za

80 przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź

81 bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną

82 wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu

83 budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których

84 mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu

85 podwyższeniu.

86 Pamiętać jednak przy tym należy, że zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej

87 wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na

88 celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do

89 użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła.

90 Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest

91 konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy

92 prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. przystąpienia do

93 nielegalnego użytkowania.

94 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.

95 1118 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu

96 budowlanego.

97 Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane

98 kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że

99 ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie

100 adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa.

101 A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie

102 do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w

103 konkretnej sprawie.

104 Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

105 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sformułowaniem

106 "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do

107 użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora

108 bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na

109 trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

110 Jednocześnie w orzecznictwie wskazuje się na to, że nałożenie kary

111 administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku uzależnione jest

112 nie tylko od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo

113 budowlane, ale również od tego, czy inwestor pouczony został w decyzji o pozwoleniu

114 na budowę o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo

115 budowlane.

116 W świetle poczynionych wyżej rozważań wskazać należy, że podstawowym

117 dokumentem stanowiącym odniesienie do czynionych w sprawie ustaleń powinno być

118 pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym. W

119 przedmiotowej sprawie, nie wynika z akt administracyjnych organu I instancji czy

120 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał na podstawie tych dokumentów. W

121 aktach organu odwoławczego również brak jest tego dokumentu. O ile można

122 domniemywać, że organ I instancji dysponował pozwoleniem na budowę, natomiast

123 przekazał je wraz z aktami innego postępowania administracyjnego do Wojewódzkiego

124 Sądu Administracyjnego w Warszawie, to organ II instancji nie wskazał aby w

125 postępowaniu odwoławczym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie z

126 dnia [...] marca 2012 r. dokument ten posiadał.

127 W świetle powyższych okoliczności trudno uznać, że kontrola instancyjna

128 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była prawidłowa. Nie

129 dysponując pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym nie

130 można odpowiedzialnie odnieść się do kwestii przynależności wskazanych w

131 postanowieniu obiektów do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, kategorii

132 obiektu jak też zawarcia stosownego pouczenia o obowiązkach i warunkach

133 wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy Prawo budowlane. Pamiętać przy tym należy,

134 że kontrola organu odwoławczego nie ogranicza się jedynie do kwestii podniesionych w

135 środku odwoławczym.

136 W ocenie Sądu już tylko z tej przyczyny zaskarżone postanowienie nie mogło

137 się ostać.

138 Nie można też przyjąć, że ustalono w sposób wyczerpujący stan faktyczny

139 dotyczący przystąpienia do użytkowania, w szczególności w kwestii podnoszonego

140 przez skarżącą "rozruchu technologicznego".

141 Ustawa - Prawo budowlane jak już wcześniej wskazano nie zawiera definicji

142 pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów

143 prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71 a ustawy) przyjąć

144 można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu

145 powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku

146 użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru

147 pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu

148 nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego

149 części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie

150 użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego,

151 jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i

152 długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób

153 generalny (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06).

154 Niemniej dla porządku należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu

155 Administracyjnego daje się zauważyć prezentowanie rozbieżnych poglądów w tej

156 kwestii, czego przykładem (nie jedynym) jest wyrok powoływany przez skarżącą Spółkę.

157 Organ nie podzielił argumentacji strony, że w niniejszym przypadku nie miał

158 miejsca fakt użytkowania, tylko tzw. "rozruch technologiczny", wywodząc, że

159 niewątpliwym jest, że inwestor podjął czynności sprowadzające się w istocie do

160 użytkowania obiektu nie uzasadniając szerzej swego stanowiska w tym zakresie.

161 Okoliczność ta nie jest na tyle jednoznaczna i oczywista i w związku z tym wymagała

162 przedstawienia przez organ szerszej argumentacji. W tej sytuacji za uzasadniony

163 należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

164 Na marginesie należy wskazać, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę

165 uznaje za całkowicie błędne, bo pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych,

166 utożsamianie przez skarżącą spółkę budynku z jego wyposażeniem, uznając, że

167 konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia

168 inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed

169 przystąpieniem do tegoż użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn.

170 akt II OSK 1109/09).

171 Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności

172 prawidłowo skompletuje materiał dowodowy, w oparciu o który przeprowadzi ocenę

173 przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Następnie

174 wyczerpująco uzasadni swoje stanowisko.

175 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z

176 art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami

177 Administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.