Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2288/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 2288/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. M. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...]maja 2013 r. ([...]) stwierdzającą, na wniosek W. M., nieważność decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S.-T. i A.T. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]w [...], z instalacjami oraz budowę i nadbudowę kominów na sąsiadujących budynkach, na działkach nr ew. [...],[...]i [...], obr. [...], w części zaprojektowanej na działkach nr ew. [...]i [...], a w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

3 Organ powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego stwierdził, że określone w nich warunki spełniono. Dokumentacja projektowa jest kompletna, zawiera odpowiednie opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i informację [...].

4 Organ wskazał, że budowa obejmuje rozbudowę w kierunku zachodnim i nadbudowę z nowymi oknami i drzwiami, które w elewacji zachodniej zaprojektowano ok. 2,71 m od granicy z działką nr [...]- ulicą [...], nie miał zatem zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Otwór okienny w elewacji wschodniej oddalony jest zaś od granicy działki o 8 m. Dodał, że na ocenę zgodności inwestycji z § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych nie ma wpływu, iż otwory okienne i drzwiowe zaprojektowano w ścianach prostopadłych do działek sąsiednich.

5 Podał, że na kontynuację zabudowy w granicy z dz. nr ew. [...]i [...]zezwala decyzja wzizt. Z projektu wynika, że elewacje: północna (granicząca z dz. nr ew. [...]) i południowa (granicząca z dz. nr ew. [...]) nie mają otworów, a więc zastosowanie znajdzie § 12 ust. 2 warunków technicznych. Realizacja inwestycji nie naruszy również § 29 warunków technicznych (zmiana naturalnego spływu wód opadowych), § 126 ust. 1 ww. rozporządzenia (przesłanianie) oraz § 57 i § 60 (nasłonecznienie). Nie narusza bezpieczeństwa ppoż - ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działek nr ew. [...]i [...], zaprojektowano zgodnie z § 235 ust. 2 warunków technicznych.

6 Następnie organ stwierdził, że w zakresie działki nr ew. [...]inwestycja nie narusza decyzji z dnia [...]maja 2010 r. o warunkach zabudowy. Podał, że z szerokość elewacji frontowej, przed wydaniem badanej decyzji wynosiła 9,50 m (rys. 2 Inwentaryzacji), co pokrywa się z mapą przesłaną przy piśmie z [...].06.2013r. Natomiast wymiar 9,70 m wskazany w projekcie zagospodarowania działki obejmuje również działki sąsiednie

7 Niemniej organ podzielił stanowisko, że badana decyzja w zakresie, w jakim zezwala na budowę ścian zewnętrznych i nadbudowę kominów również na działkach nr ew. [...]i [...], rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, z uwagi na brak decyzji wzizt. Powołując się na art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stwierdził, że budowa w opisanej części nie stanowi remontu, montażu lub przebudowy. Zmienia jednak formę architektoniczną a więc roboty na działkach nr ew. [...],[...], wymagały decyzji wzizt.

8 Podkreślił, że na uznanie tej części decyzji za rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa nie pozwala także bezwzględnie obowiązujący charakter naruszonych przepisów, co oznacza że każde ich naruszenie jest rażące.

9 Organ nie stwierdził, aby ww. decyzja w pozostałym zakresie naruszała art. 156 § 1 kpa, zaznaczając, że należy stwierdzić nieważność jedynie w części.

10 Za nieuzasadnione uznał zarzuty "braku jakiegokolwiek prawa do dysponowania" działką nr [...], prowadzenia postępowania i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz wydania decyzji, bez udziału strony, "zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego wewnętrznie sprzeczności dotyczące posadowienia podlegającego rozbudowie budynku", naruszenia art. 5 Prawa budowlanego poprzez "niewłaściwe usytuowanie obiektu względem granic nieruchomości", zamieszczenia w projekcie budowlanym nieprawdziwych, niezgodnych ze stanem prawnym i faktycznym danych dotyczących wymiarów działki oraz budynku (w szczególności szerokości elewacji frontowej) oraz niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wnioskiem, polegającej na udzieleniu pozwolenia w szerszym zakresie.

11 Skargę na powyższą decyzję złożył W. M. i wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie:

12 - art. 9 kpa organowi I instancji poprzez zawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania na trzy dni robocze przed wydaniem decyzji, a tym samym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

13 - art. 9 kpa organowi I instancji poprzez niepowiadomienie o złożeniu oświadczenia o dysponowaniu własnością skarżącego;

14 - art. 9 kpa, art. 10 kpa i art. 81 kpa, a w zw. z tym - art. 7 i 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, w szczególności dot. rzekomego prawa do dysponowania nieruchomością skarżącego;

15 - art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego, ponieważ projekt sytuuje ścianę zewnętrzną na terenie nie należącym do inwestora;

16 - budynek, na skutek manipulacji wymiarami frontu działki inwestycyjnej zaprojektowano z naruszeniem § 12 ust. 2 warunków technicznych, zatem badaną decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w zw. z m.in. art. 35 Prawa budowlanego;

17 - art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie wadliwego oświadczenia i błędnej interpretacji dokumentu skarżącego, który w rzeczywistości stanowi zgodę na budowę na działce inwestorów.

18 Skarżący podniósł, że postępowanie zwyczajne wszczęto [...]września 2010 r. i prowadzono 52 dni, bez powiadomienia pozostałych stron postępowania.

19 Podkreślił, że inwestor nie posiadał i nie posiada uprawnień do nieruchomości skarżącego

20 Nadto, w postępowaniu GINB, jak i w dacie wnoszenia skargi decyzja o warunkach zabudowy była przedmiotem kontroli WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 744/13. Organy nie ustaliły, jakich zarzutów dotyczy to postępowanie i czy mogą one skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji. Zdaniem skarżącego ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym, które należało wyjaśnić przed wydaniem skarżonej decyzji.

21 Dodał, że z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż szerokość elewacji po rozbudowie, ma pozostać równa dotychczasowej 9,5 m. Mimo, że analiza urbanistyczno - architektoniczna zawierała prawidłowe ustalenia - w ww. decyzji oraz jej załączniku nr 3 zmieniono parametr na 9, 7 cm, nadal twierdząc, iż jest to wartość równa szerokości frontu działki, dla której ustalono warunki zabudowy oraz równa dotychczasowej szerokości elewacji. Ustalenie pełnej zgodności badanej decyzji z decyzją o warunkach zabudowy jest zatem niemożliwe wobec wzajemnie sprzecznych ustaleń ostatniej z decyzji..

22 Organowi II instancji skarżący zarzucił nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodu z pisma z [...]czerwca 2013 r., a więc uniemożliwienie wykazania okoliczności i powodów, dla których zamieszczono w projekcie, sprzeczne i niezgodne ze stanem faktycznym, informacje, w szczególności opisane w planie zagospodarowania działki (z rzutów parteru i kondygnacji wynika, że projekt niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i planem zagospodarowania działki zakłada rozbudowę na działkach sąsiednich).

23 Dodał, że dokument powołany w oświadczeniu inwestora stanowi zgodę na budowę, ale na działce inwestorów Nie uprawnia zatem do dysponowania własnością skarżącego. Organy powinny w postępowaniu nieważnościowym badać prawo do dysponowania nieruchomością na cel budowlany.

24 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

26 Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa.

27 Skarga nie jest zasadna.

28 Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]stwierdzającą, na wniosek skarżącego, nieważność decyzji Prezydenta [...]udzielającej pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę opisanego budynku oraz budowę i nadbudowę kominów na sąsiadujących budynkach, w tym na działce skarżącego w części planowanej na działkach nr ew. [...]i [...]obr. [...], zaś w pozostałym zakresie odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

29 Zaznaczyć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

30 Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje zatem sprawy jak w postępowaniu zwykłym, lecz kontroluje, czy decyzja została wydana z kwalifikowanymi uchybieniami określonymi w tym przepisie. Nadto, organ dokonuje weryfikacji decyzji mając na uwadze stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu jej wydania.

31 Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc niewymagający wykładni. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497). W konsekwencji, jako rażąco naruszającej prawo nie można traktować decyzji, która zapadła w wyniku odmiennej interpretacji przepisu prawa. (zob. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, LEX nr 41819 oraz z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

32 W świetle powyższych rozważań należało podzielić stanowisko organów, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w opisanej części. Obowiązkiem organu architektoniczno budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem w pierwszej kolejności sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika natomiast, że Prezydent [...]udzielił pozwolenia budowlanego również na działkach sąsiednich nr [...]i [...]. Budowa ścian zewnętrznych oraz budowa i nadbudowa kominów (niestanowiąca remontu, montażu lub przebudowy) zmieniająca jednocześnie formę architektoniczną obiektu budowlanego wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Natomiast inwestor dysponował decyzją ustalającą warunki zabudowy tylko odnośnie działki inwestycyjnej nr [...], pomimo iż cała inwestycja została zaplanowana również na działkach nr [...]i [...]. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, a więc uprawnienia do uzyskania pozwolenia budowlanego na warunkach w tej decyzji określonych. Jedynie po spełnieniu tych warunków przez inwestora organ architektoniczno – budowlany może udzielić pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. W przeciwnym wypadku, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – rażąco, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza jasny w swej treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a nie art. 32 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy, jak przyjęły organy.

33 Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana (w części) bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowana jako akt praworządnego państwa i winna być usunięta z obrotu prawnego.

34 Niemniej, jak wynika z zarzutów skargi, skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. w całości, kwestionując prawidłowość decyzji o warunkach zabudowy, wobec – jak podkreślał - wzajemnie sprzecznych ustaleń w niej zawartych. Skarżący wskazywał, że powyższe uniemożliwia zbadanie zgodności projektu budowlanego z zapisami decyzji o warunkach zabudowy, w związku z błędnym określeniem szerokości elewacji frontowej spornego budynku, w którym upatrywał naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto, organ dokonał błędnej interpretacji udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a która – według skarżącego - stanowiła jego zgodę na budowę, ale tylko na działce inwestycyjnej.

35 Odpowiadając na powyższe zarzuty wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ architektoniczno – budowlany, o czym stanowi art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 tej ustawy. Związanie to rodzi obowiązek po stronie organu architektoniczno – budowlanego, jak już wywiedziono wyżej, nie tylko do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z decyzją o warunkach zabudowy, ale powoduje również, że organ nie ma uprawnień do samodzielnego odstąpienia, czy kwestionowania jej warunków. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem samodzielnie weryfikować decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie skuteczne podważenie decyzji o warunkach zabudowy w trybie stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13.11. 12, sygn. akt I OPS 2/12, publ. ONSA i WSA 2013/1/1)

36 Bez wpływu na prawidłowość badanej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawały zatem podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z nieprecyzyjnym określeniem przez Prezydenta [...]w decyzji o warunkach z zabudowy z dnia [...]maja 2010 r. pierwotnej szerokości elewacji frontowej budynku inwestora. Niezależnie wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 września 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 744/13 oddalił skargę W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 2010r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

37 Podobnie, jako niezasadny należało ocenić kolejny zarzut skargi o udzieleniu przez skarżącego zgody na budowę, ale tylko w zakresie działki inwestycyjnej. Z akt sprawy wynika, że wobec zamiaru realizacji inwestycji również na działkach sąsiednich, inwestorzy uzyskali w dniu [...] listopada 2010 r. zgody sąsiadów, w tym zgodę skarżącego. Wprawdzie z treści zgody nie wynika wprost, że dotyczy ona działki m.in. nr [...], niemniej oczywiste jest, że inwestorzy nie mieliby powodów występować do sąsiada o udzielenie zgody na dysponowanie jego nieruchomością na cele budowlane, gdyby zamierzali realizować inwestycję tylko na swojej nieruchomości.

38 Dodać w tym miejscu trzeba, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie zwalnia wprawdzie całkowicie organu administracji architektoniczno-budowlanej od wyjaśnienia tej kwestii, ale tylko wówczas, jeżeli istnieją uzasadnione wątpliwości ( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2554/10, LEX nr 1145615 ).

39 Z powyższego wynika, że inwestorzy dysponowali działką nr [...]i [...]z tytułu stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych wynikającego ze zgód właścicieli działek z [...] listopada 2010 r. Prawidłowo złożone oświadczenie nie mogło być kwestionowane w postępowaniu zwykłym, a tym bardziej nie było podstaw do jego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym. Późniejsze podważanie przez skarżącego udzielonej zgody nie ma zatem wpływu na prawidłowości pozwolenia budowlanego.

40 Reasumując należało przyznać rację organom, że kontrolowana w rozpatrywanej sprawie decyzja Prezydenta [...]z dnia [...]listopada 2010 r. w opisanej części dotknięta jest wadą kwalifikowaną, choć odmiennie niż przyjęto w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły nieważności pozwolenia na budowę w części.

41 Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wymienionych w skardze przepisów postępowania, które powodowałyby konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaś uchybienie związane z błędnym wskazaniem przepisu prawa materialnego, który został w sposób kwalifikowany naruszony pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

42 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.