Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., VII SA/Wa 2230/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2014 r., VII SA/Wa 2230/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skarg A. G. i L. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołań L. R. i A. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego (z przeznaczeniem nadbudowy na cele mieszkalne), zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w [...]przy ul. [...], obręb [...] – [...] - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...].

3 Odnosząc się do treści odwołania złożonego przez L. R. Wojewoda [...] wskazał, że fakt prowadzenia sprawy sądowej dotyczącej zniesienia współużytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] nie ma wpływu na postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie. Za niesłuszny uznał też zarzut zawarty w odwołaniu A.G., wskazujący, że planowana inwestycja wpłynie na istniejący na jego działce budynek mieszkalny poprzez przesłonienie nasłonecznienia. Organ wskazał, że projektowana nadbudowa jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponadto zapewniony jest odpowiedni czas nasłonecznienia dla budynku sąsiedniego, co potwierdza zawarta w dokumentacji "analiza przesłaniania i nasłonecznienia". Stwierdził, że w istniejącym budynku mieszkalnym zapewniony jest odpowiedni czas nasłonecznienia – 3 godziny, gdyż zgodnie z § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) dopuszcza się ograniczenie tego czasu do jednego pokoju w mieszkaniu wielopokojowym, natomiast jeden z pokoi w istniejącym budynku posiada okno w elewacji od strony południowej, a na tę elewację nie ma wpływu usytuowanie nowoprojektowanego budynku.

4 Wojewoda [...] podniósł, że planowany budynek ma wysokość 6,44 m, co jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy dopuszczającą wysokość budynku do 7 m, a "odległość od sąsiednich działek wynosi 1 m od granicy z działką nr [...] i [...] oraz 1,5 m od granicy z działką nr [...]". Stwierdził, że analiza nasłonecznienia jest sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a całkowitą odpowiedzialność za analizę ponosi projektant, który ją sporządził.

5 Skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] złożyli A.G. oraz L.R..

6 A.G. zaskarżonej decyzji zarzucił:

7 - rażące naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację oraz w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 pkt 3, jak też w związku z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie;

8 - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że planowany budynek ma wysokość 6,44 m, a odległość od sąsiednich działek wynosi 1 m od granicy z działką nr [...] i [...], podczas gdy z dokumentacji wynika, że inwestycja zostanie zrealizowana w granicy działki skarżącego (nr [...]);

9 - rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 7, art. 8, art. 107 § 1 oraz art. 268a k.p.a.

10 Skarżący podniósł, że zarówno rozbudowa, jak i nadbudowa, dotyczą obiektu budowlanego, który istnieje, jako warunek konieczny dla zaistnienia nadbudowy i rozbudowy konieczne jest wykorzystanie w ramach tych prac istniejącego obiektu. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy przeznaczony do rozbudowy i nadbudowy obiekt budowlany był w swej pierwotnej koncepcji zrealizowany jako zaplecze tymczasowe pod przyszłą planowaną inwestycję, wobec czego zrealizowany został bez należytej staranności. Ponadto obiekt ten został posadowiony w części na nieruchomości należącej do skarżącego. Skarżący podniósł, że realizacja zamierzonej inwestycji będzie de facto polegała na wzniesieniu nowego budynku, a nie na rozbudowie i nadbudowie istniejącego, bowiem odsunięcie planowanej inwestycji od granicy jego działki musi wiązać się z całkowitym wyburzeniem istniejącej zabudowy i posadowieniem nowego budynku. Inwestor winien więc uzyskać pozwolenie na budowę całkowicie nowego zamierzenia budowlanego. W związku z tym, zdaniem skarżącego, przy wydawaniu decyzji doszło do błędnej interpretacji art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

11 Skarżący podniósł ponadto, że do naruszenia prawa doszło też w związku z niezastosowaniem w przedmiotowej sprawie § 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 pkt 3, jak też § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący podniósł, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką dopuszcza się wyjątkowo w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zwrócił też uwagę, iż organ błędnie ustalił stan faktyczny poprzez ustalenie, że odległość planowanego budynku wynosi 1 m od granicy z działkami nr [...] i [...], podczas gdy z dokumentacji wynika, że inwestycja zostanie zrealizowana w granicy jego działki. Podniósł, że nawet gdyby budynek był zlokalizowany w odległości 1 m od granicy działki, jak błędnie ustalił organ, to i tak przepisy nie pozwalają na taką realizację inwestycji.

12 Podkreślił, że w zakresie zachowania wymogów dotyczących oświetlenia brak jest jakichkolwiek własnych ustaleń organu, ustalenia w tym zakresie polegają jedynie na błędnym powieleniu stanowiska organu pierwszej instancji, bez jakiejkolwiek jego weryfikacji. Wskazał, że organ naruszył art. 77 i art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego naruszony został też art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak na zaskarżonej decyzji, jak też na decyzji organu pierwszej instancji, podpisu osoby upoważnionej do jej wydania, co stanowi naruszenie art. 268a k.p.a. Wskazał, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, żeby osoby podpisujące wydane decyzje posiadały stosowne do tego upoważnienie.

13 L. R. zaskarżonej decyzji zarzuciła brak zastosowania przepisów art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 107 § 1, art. 156 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazała, że przedmiotowa budowa zlokalizowana jest na działce, która graniczy z działką nr [...]. Prawo własności tej działki należy do Gminy [...], L. R. jest zaś jej współużytkownikiem wieczystym. Skarżąca podniosła, że W. S. złożył wniosek o zniesienie współużytkowania wieczystego, a postępowanie w tej sprawie toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] (sygnatura akt [...]). Zarzuciła, że pominięto Gminę [...] jako stronę postępowania, a okoliczność ta stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazała też, że postępowanie administracyjne powinno było zostać zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie [...].

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga podlega uwzględnieniu.

17 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie wydania.

18 Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w [...] przy ul. [...], z przeznaczeniem nadbudowy na cele mieszkalne.

20 W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

21 Tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 wyżej wymienionego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

22 Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest dokonanie oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznymi, w tym prawidłowości usytuowania projektowanej zabudowy w kontekście § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Projektowana zabudowa winna bowiem spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia zawarte w powołanych przepisach, określone dla budynku projektowanego i zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.

23 W myśl § 57 ust. 1 rozporządzenia, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych w § 13 oraz w ogólnych przepisach bezpieczeństwa i higieny pracy. Zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia, pokoje mieszkalne winny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września) - w godzinach 700-1700. W mieszkaniu wielopokojowym dopuszcza się ograniczenie wymagania określonego w ust. 1 co najmniej do jednego pokoju, przy czym w śródmiejskiej zabudowie uzupełniającej dopuszcza się ograniczenie wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny, a w odniesieniu do mieszkania jednopokojowego w takiej zabudowie nie określa się wymaganego czasu nasłonecznienia (§ 60 ust. 2 rozporządzenia).

24 Z § 13 ust. 1 rozporządzenia wynika natomiast, iż odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

25 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

26 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

27 Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

28 Wojewoda [...] nie odniósł się w sposób należyty do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem", określonych w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dopiero prawidłowo sporządzona analiza nasłonecznienia, opracowana przez osobę uprawnioną, może stanowić podstawę do oceny przez orzekający w sprawie organ administracji. Sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe w tym zakresie nie zwalnia organów administracji od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 508/09 Lex nr 597655, z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 927/10 Lex nr 1083708, z dnia 29 czerwca 2011 r. II OSK 1138/10 Lex nr 10835430, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z 28 października 2013 r. II SA/Gl 636/13, z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Gl 1063/13).

29 Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tej kwestii sprowadza się do powtórzenia wniosków z "analizy przesłaniania i nasłonecznienia" zawartej w projekcie, bez jakiejkolwiek ich weryfikacji oraz do stwierdzenia, że całkowitą odpowiedzialność za analizę ponosi projektant, który ją sporządził. W takiej sytuacji zagadnienia tego nie można uznać za prawidłowo wyjaśnione. Wojewoda [...] winien był ocenić, czy analiza zawarta w projekcie przedłożonym przez inwestora jest wystarczająca i czy może być podstawą do uznania, że spełnione zostały wymagania zawarte w § 13, § 57, § 60 rozporządzenia, tym bardziej, iż nie zawiera ona jakiejkolwiek części graficznej. Kwestia nasłonecznienia powinna być wyjaśniona w sposób szczegółowy i wyczerpujący, zwłaszcza, że sporny obiekt po rozbudowie i nadbudowie będzie usytuowany w granicy z działką sąsiednią nr [...], na której w odległości 4 m od tej granicy znajduje się budynek mieszkalny skarżącego. Zaniechanie dokonania takiej oceny narusza treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyraz temu winien dać w uzasadnieniu decyzji.

30 Należy jednocześnie zwrócić uwagę na błąd w ustaleniach faktycznych organu dotyczących usytuowania spornej inwestycji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swej decyzji wskazuje bowiem na zupełnie inną lokalizację budynku względem granicy z działką nr [...] należącą do skarżącego, aniżeli wynika to z dokumentacji. Stwierdza bowiem, że odległość planowanego budynku od tej działki wynosi 1 m, podczas gdy obecnie budynek jest zrealizowany na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...], natomiast po dokonaniu spornej inwestycji będzie zlokalizowany w granicy z działką nr [...]. W takiej sytuacji nie można więc uznać, że organ w sposób prawidłowy zbadał zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznymi, w tym w zakresie zachowania odległości przewidzianych w § 12 rozporządzenia oraz w zakresie wymogów dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia zawartych w § 13, § 57, § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

31 Zauważyć również trzeba, iż w aktach sprawy brak jest upoważnień udzielonych osobom, które podpisały decyzje, zarówno Wojewody [...], jak i organu pierwszej instancji. Tymczasem obowiązkiem organu, którego decyzja została zaskarżona, jest nadesłanie do sądu administracyjnego kompletnych akt, w tym również upoważnień udzielonych w trybie art. 268a k.p.a., umożliwiających sprawdzenie przez sąd, czy decyzja została wydana przez właściwą osobę.

32 Wskazane powyżej okoliczności stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Podstawy do uchylenia decyzji nie mogły natomiast stanowić zarzuty przedstawione w skardze L. R.. Wbrew poglądowi skarżącej, prowadzenie postępowania przed sądem cywilnym w sprawie zniesienia współużytkowania wieczystego działki nr [...] (sąsiadującej z działką nr [...]) nie miało żadnego wpływu na postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku położonego na działkach nr [...] i nr [...], nie stanowiło również podstawy do zawieszenia tego postępowania. Odnośnie zarzutu wskazującego na pominięcie Gminy [...] jako strony postępowania wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu tego typu naruszenia ma miejsce jedynie wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego skutecznie uczynić inna strona (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2012 r. II OSK 361/11 Lex nr 1404648, z dnia 16 maja 2012 r. II OSK 371/11 Lex nr 1404649, z dnia 9 czerwca 2011 r. II OSK 990/10 Lex nr 898486).

33 Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a..

34 Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.

35 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

36 Wynagrodzenie z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej L.R., przyznano na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).