Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., VII SA/Wa 210/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., VII SA/Wa 210/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i L.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i L. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r., na

3 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.

4 S. i L. S. - utrzymał w mocy decyzję

5 Wojewody [...] z [...] czerwca 2007r. odmawiającą stwierdzenia

6 nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia 1998 r.

7 udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku na działce nr

8 [...] (d. [...]), w Ł. przy ul. [...] na przedszkole prywatne.

9 Organ wskazał, że uprzednio wydaną decyzją z [...] października 2007 r. uchylił

10 decyzję z [...] czerwca 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1998 r.

11 Wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. (VII SA/Wa 2186/07), po rozpatrzeniu skargi p.p.

12 R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił decyzję z [...] października

13 2007 r. wskazując, że organ winien odnieść się do wszystkich zarzutów skarżących

14 oraz wyjaśnić, czy U. R. działała w imieniu R. R. i czy posiadała

15 jego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

16 Decyzją z [...] listopada 2008 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z

17 [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. (VII SA/Wa 261/09) WSA w W-

18 wie, po rozpoznaniu skargi L. S. i A. S.

19 , uchylił decyzję z [...] listopada 2008r. wskazując, że organ winien

20 rozpoznać sprawę w jej całokształcie z dokonaniem wyczerpującej oceny całego

21 materiału dowodowego. Sprawa wymagała odniesienia się do stosowanych

22 przepisów prawa budowlanego jak i wykonawczych (jak w decyzji I instancji) oraz

23 zastosowania do uprzedniego wyroku tj. rozpoznania wszystkich zarzutów strony, a

24 także zbadania z urzędu wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

25 W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu odwołania organ

26 przytoczył art. 153 p.p.s.a. oraz wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego.

27 Stwierdził, że decyzję z [...] stycznia 1998 r. wydano zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa

28 budowlanego, który na dzień [...] stycznia 1998 r. stanowił, że zmiana sposobu

29 użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego

30 organu, przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio.

31 Organ wskazał, że inwestycja dotyczy zmiany przeznaczenia niektórych

32 pomieszczeń mieszkalnych w ww. budynku na przedszkole. Jedyną zmianą w

33 układzie pomieszczeń jest realizacja ściany oddzielającej kuchnię od jadalni. Taki

34 zakres prac nie wpływa na usytuowanie budynku, jego wysokość oraz powierzchnię

35 zabudowy.

36 Następnie powołał art. 32 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy i stwierdził, że inwestycja nie

37 wymagała decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy

38 z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.

39 na 20 stycznia 1998r.) ww. roboty nie powodowały zmiany sposobu

40 zagospodarowania terenu.

41 Organ przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy i § 8 ust. 1 pkt. 6

42 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia

43 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie

44 użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz

45 udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub

46 ich części (Dz.U. Nr 10, poz. 47 ze zm.) obowiązującego w dniu wydania decyzji

47 wskazując, że wniosek o pozwolenie na zmianę użytkowania, powinien zawierać

48 dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

49 U. R. do wniosku dołączyła wypis z KW nr [...], z którego wynika, że

50 właścicielem działki nr [...] jest jej mąż R. R.. Nie dołączyła zgody męża na

51 dysponowanie nieruchomością oraz umocowana do występowania wnioskodawczyni

52 w imieniu męża. Decyzja narusza zatem powyższe przepisy.

53 Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa wskazując, że choć

54 naruszone przepisy nie wymagają wykładni, a naruszenie jest bezsprzeczne, to

55 skutki uchybienia nie mają charakteru niemożliwych do zaakceptowania. U.

56 R. działała bowiem w imieniu własnym i męża. Posiadała zgodę R. R. do

57 działania w tym zakresie, co wynika z oświadczenia z 5 października 2008 r.

58 Nie stwierdzono również, aby kontrolowana decyzja naruszała inne przepisy,

59 w tym Prawa budowlanego i rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i

60 Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny

61 odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995. Nr 10, poz. 46 ze zm.) oraz z

62 15 grudnia 1994 r. Zgodna jest z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania

63 Miasta i Gminy Ł. (Uchwała Rady Miasta z [...] marca 1993 r., Nr [...],

64 Dz. Urz. Woj. nr 14 z 31 sierpnia 1993 r.) Inwestycję zaopiniował pozytywnie

65 rzeczoznawca ds. zabezpieczeń ppoż. oraz Terenowa Stacja Sanitarno

66 Epidemiologiczna.

67 W ocenie organu decyzja z [...] stycznia 1998 r. nie wypełnia również

68 pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a..

69 Odnosząc się do zarzutów dotyczących hałasu związanego z użytkowaniem

70 przedszkola podniósł, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie jej

71 realizacji nie obejmuje przyszłego funkcjonowania obiektu.

72 Następnie organ wyjaśnił, że fakt nieuczestniczenia strony w postępowaniu

73 nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż stanowi przesłankę

74 wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

75 Analiza akt nie wykazała również, aby inwestycja naruszała ww. plan. Działka

76 nr [...] leży na terenie A-6 MN/ZL, dla którego przewidziano możliwość adaptacji

77 istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

78 Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 Prawa budowlowego oraz

79 art. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu organ wyjaśnił, że przepisy te dotyczą zasad

80 ogólnych i podlegają konkretyzacji w dalszych przepisach. Ich naruszenie winno

81 wiązać się więc z jednoczesnym wskazaniem naruszenia norm szczegółowych.

82 Odpowiadając na zarzut dotyczący przebywania zbyt dużej ilości dzieci w

83 przedszkolu podniósł, że w decyzji nie określono ilości dzieci mogących korzystać z

84 przedszkola, dlatego nieprawidłowości w tym zakresie nie podlegały ocenie organu.

85 Organ wskazał, że kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o art. 71 ust. 1

86 cyt. ustawy, § 10 ww. rozporządzenia z 15 grudnia 1994 r. i art. 104 k.p.a. Nie było

87 zatem wątpliwości, co do podstaw jej podjęcia.

88 Jako pozostające bez wpływu na prawidłowość ww. decyzji organ ocenił

89 zarzuty o matactwie, korupcji oraz rzekomych korzyściach pracowników urzędu.

90 Skargi na powyższą decyzję złożyli A. S. i L.

91 S. wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

92 Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił właściwie wszystkich nakazów

93 wyroku z 14 stycznia 2010, w szczególności: nie rozpoznał sprawy w jej

94 całokształcie, z dokonaniem wyczerpującej oceny całego materiału sprawy, nie

95 rozpatrzył wszystkich zarzutów i nie ustosunkował się do nich właściwie, nie

96 ustosunkował się właściwie do przepisów prawa budowlanego i wykonawczych.

97 Skarżąca przedstawiła kwestie do których organ nie ustosunkował się w ogóle

98 bądź niewystarczająco wskazując na: niewłaściwość organu wydającego decyzję;

99 wprowadzenie w błąd organu wnioskiem z 1994 r. o pozwolenie na rozbudowę

100 budynku o część mieszkalną, gdy przedszkole działało już od 1992 r. i rozbudowę

101 przeznaczono wyłącznie pod działalność przedszkola; niewłaściwość podstawy

102 prawnej decyzji, równoczesne zignorowanie przez Burmistrza podanej przez siebie

103 podstawy prawnej, ale traktowanie jej jako podstawy właściwej; "wieloznaczność

104 przedmiotowej inaczej bezprzedmiotowość wydanej decyzji"; nieprzeprowadzenie

105 wymaganego postępowania ws. wydania decyzji; wydanie decyzji w rażącej

106 sprzeczności z regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy Ł.,

107 zignorowanie wymogu wykazania wykonania wymaganych rozporządzeniem z 15

108 grudnia 1994 ekspertyzy technicznej i innych dokumentów świadczących o

109 dopuszczalności zmiany; pozorowane uzasadnienie decyzji nieprawdziwym

110 /nieistniejącym/ dokumentem pn. "orzeczenie techniczne"; kombinatorstwo a raczej

111 matactwo z wydaniem decyzji; niezgodność decyzji z miejscowym planem /1993-

112 2003/, zignorowanie wymogów Prawa budowlanego i zagospodarowania

113 przestrzennego w zakresie ochrony interesów osób trzecich; niezgodność decyzji z

114 warunkami technicznymi; zignorowanie wymogu ochrony przed hałasem.

115 Skarżąca podniosła, że tak jak w poprzednim postępowaniu sądowym

116 występuje z ojcem L. S., który rozwinie powyższą argumentację.

117 W swojej skardze L. S. rozszerzył powyższe zarzuty i wniósł o

118 uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

119 Skarżący wskazał, że zgodnie z porozumieniem zawartym między

120 Kierownikiem Urzędu Rej. w W. a Zarządem Miasta i Gminy Ł. z [...]

121 czerwca 1996r. z-ca Burmistrza ds. Technicznych G. Z. nie był

122 upoważniony do wydania decyzji. Bo powołał się na upoważnienie Burmistrza, a tylko

123 zarząd mógł mu je udzielić. Upoważnienie dotyczyło tylko podejmowania decyzji w

124 ramach nadzoru nad podległymi komórkami organizacyjnymi, ale nie wydawania

125 decyzji w indywidualnych sprawach.

126 W takich samych okolicznościach wydano decyzję [...] czerwca 1994r. na

127 rozbudowę spornego budynku. Inwestorzy uzyskali pozwolenie na rozbudowę

128 wyłącznie dla celów mieszkalnych, a przeznaczyli tę część budynku na przedszkole.

129 Organ nie odniósł się do tego zarzutu, mimo że rozbudowa była sprzeczna z

130 zarządzeniem Ministra Oświaty i Wychowania w sprawie zasad prowadzenia małych

131 przedszkoli przez osoby fizyczne z 28 sierpnia 1979. § 1.1 stanowił, że osoba

132 fizyczna może prowadzić przedszkole w zajmowanym przez siebie lokalu

133 mieszkalnym. Inwestorzy nigdy nie zamieszkiwali tej części budynku.

134 Skarżący zarzucił wydanie decyzji na niewystarczającej podstawie prawnej z

135 uwagi na niepodanie § 9 rozporządzeń: z 15 grudnia 1994 w sprawie warunków

136 wydawania pozwoleń m. in. na zmianę sposobu użytkowania budynków, z 14 grudnia

137 w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania, zwłaszcza § 1.2, §

138 1-2.4-5, § 2.2, § 10-12 oraz § 323.

139 Organ nie ustosunkował się do zarzutu, że Z-ca Burmistrza zignorował § 9

140 rozporządzenia z 15 grudnia 1994r. zarówno w zakresie określenia podstawy

141 prawnej jak i uzasadnienia. § 9 daje podstawę dla należytego wyjaśnienia, przy

142 pomocy dodatkowych danych, wątpliwości co do zgodności rozwiązań z planem,

143 przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami. Przyjęte rozwiązanie mogło

144 wynikać wyłącznie z analizy rysunków, opisu technicznego i ekspertyzy technicznej

145 ws. dopuszczalności zmiany /§ 8.1.1-4/, a których nie dołączono do wniosku.

146 Organ nie ustosunkował się też do zarzutu, że Z-ca Burmistrza zignorował

147 podobnie rozporządzenie z 14 grudnia 1994r., bo pominął określenie podstawy

148 prawnej i nie uzasadnił decyzji /ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich,

149 ochrona zdrowia w związku z hałasem etc/.

150 Skarżący zarzucił, że organ zignorował wszystkie przepisy przez siebie

151 podane, z wyjątkiem braku dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania

152 nieruchomością na cele budowlane. Przyjął wniosek bez wymaganych dokumentów.

153 Nie ustosunkowano się do tego zarzutu w ogóle.

154 Organ uznał ogólnikowo, że ww. decyzja nie naruszała innych przepisów

155 Prawa budowlanego a "zwłaszcza" ww. rozporządzenia. Pominął, że naruszenie tych

156 innych przepisów było tak samo wyraźne, rzucające się w oczy i niewymagające

157 wykładni, a jednak nie zostało uznane za naruszenie tak samo bezsprzecznie.

158 W ten sposób organ doprowadził do stanu jaki przyjął za zasadny przy

159 wydaniu decyzji z [...] listopada 2008r.

160 Organ nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu zignorowania w postępowaniu

161 zwyczajnym § 8.1.1-4 oraz § 9-1 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie

162 warunków technicznych budynków.

163 Decyzja pozwalała na zmianę sposobu użytkowania w związku z zamierzoną

164 działalnością przedszkolną w budynku mieszkalnym w przyszłości. Świadczyły o tym

165 włączone do akt post factum dokumenty / rysunki, opis techniczny i opinie.

166 Jednocześnie przywołał dokumenty świadczące, że przedszkole działało już 6 lat

167 (postanowienie i protokół TSSE z 1992 r. i 1997 r.). Organ nie przywołał w decyzji

168 znanego sobie faktu wpisania przedszkola do urzędowej ewidencji [...] sierpnia 1992r.

169 Fakt ten ujawnił Z-ca Burmistrza J. R. w piśmie z 4 kwietnia 2000r. w

170 postępowaniu w sprawie rozbudowy przedszkola. W skardze na wcześniejszą

171 decyzję z [...] października 2007, uwzględnioną wyrokiem Sądu z 24 kwietnia 2008r.,

172 małżonkowie stwierdzili, że od 15 lat dysponują nieruchomością na cele przedszkola.

173 Organ ukrył ten fakt wydaniem przedmiotowej decyzji, która stała się dla

174 wnioskodawców i organu przykrywką dotychczasowej działalności przedszkola bez

175 podstawy prawnej i podstawą do dalszej działalności, ale tak jakby miało ono dopiero

176 zacząć działać. Bo Z-ca Burmistrza za nadzór budowlany był osobiście

177 odpowiedzialny z tytułu obowiązków i regulaminu organizacyjnego Miasta i Gminy

178 Ł.. Bezsprzecznie błędnie zatem stwierdził, że decyzję wydano "dla

179 projektowanego przedszkola".

180 Organ wydał ww. decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania,

181 bez "wyjaśnienia stanu faktycznego", "rozważenia interesu społecznego i słusznego

182 interesu obywateli", bez oceny żądań z punktu widzenia Prawa budowlanego

183 /rozporządzenie z 15 grudnia 1994/ i prawa miejscowego. Organ nie ustosunkował

184 się do tego zarzutu w ogóle.

185 Wskazali, że regulamin ten wynika z ustawy o samorządzie gminnym i stanowi

186 prawo miejscowe. Przy wydaniu ww. decyzji regulamin został rażąco naruszony. Nie

187 przeprowadzono wymaganego postępowania Referatu Urbanistyki i Architektury i

188 bez opinii zaangażowanego w Urzędzie prawnika. Z-ca Burmistrza wydał decyzję

189 samowolnie i skrycie /w bezpośrednim stosunku z wnioskodawcą/.

190 Organ nie ustosunkował się do zarzutu, że ww. decyzję wydano bez

191 dokumentów wyjaśniających, czy zmiana jest w ogóle dopuszczalna, w tym w

192 zakresie ochrony interesów osób trzecich i planu przestrzennego. "Orzeczenie

193 techniczne" nie było załącznikiem do decyzji. W decyzji nie podano danych

194 potwierdzających jego prawdziwość. Nie było go też w aktach w 2000 r. Organ

195 odmówił wtedy wyjaśnienia co to jest za dokument skoro nie ma go w aktach.

196 Zarzucili więc, że jest on nieprawdziwy /nieistniejący/ i został fałszywie przywołany,

197 aby pozorować brak ekspertyzy technicznej. Powinno być wyjaśnione dla potrzeb

198 nin. postępowania, czy jest to poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym,

199 fałszerstwo dokumentowe, matactwo, machinacja, oszukaństwo, mistyfikacja, czy

200 coś innego rażąco niedopuszczalnego. Skarżący przedstawił argumentację "o

201 kombinatorstwie, a raczej matactwie z wydaniem przedmiotowej decyzji'.

202 Nadto, zarzucił niezgodność decyzji z ww. planem. Stwierdził, że zignorowano

203 zapis "infrastruktura usługowa /w zakresie przedszkoli/ może być realizowana w

204 formie: obiektów wolnostojących na działkach samodzielnych". Słowo "może"

205 oznaczało, że w innej formie realizowana być nie mogła /a contrario/. Podobnie

206 wymóg zachowania powierzchni 7,5 m2 na jedno dziecko, zobowiązywał do

207 wskazania w ekspertyzie dopuszczalnej ilości dzieci w przedszkolu. Ekspertyzy nie

208 sporządzono.

209 Dopuszczono realizację dwu przedszkoli w jednostce "A" planu po ok. 100

210 miejsc każde. Ustalenie to dotyczyło zatem konkretnie dwu /nie mniej bądź więcej/

211 przedszkoli z taką ilością dzieci, a dopuszczalna ilość dzieci w przedszkolu

212 małżonków, wg ww. standardu powierzchniowego, w wydzielonej powierzchni 59 m,

213 nie mogła przekroczyć 8 dzieci. Przeznaczenie ww. terenu "pod zabudowę

214 mieszkaniową" decydowało o warunkach jego użytkowania, a "adaptacja istniejącej

215 zabudowy mieszkaniowej" mogła odnosić się wyłącznie do wym. przeznaczenia

216 terenu. Wskazał, że w podjednostkach "A-4", "A-11" i "A-12" słowo to dot. konkretnej

217 funkcji usługowej - pod usługi rzemiosła. Podniósł, że dopuszczenie użycia terminu

218 "adaptacja" na terenie "A-6" pod usługi przedszkolne umożliwiałoby realizację

219 jakichkolwiek usług.

220 Przywołał art. 5.1.3 i 9 oraz art. 2.3 Prawa budowlanego, art. 1.2 oraz art. 3.2

221 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że nie dokonano analizy

222 skutków oddziaływania zmiany sposobu użytkowania w obszarze oddziaływania z

223 punktu widzenia ww. przepisów z uwzględnieniem wymogów planu, przepisów dot.

224 ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w pojęciu - prawa własności,

225 wartości użytkowej handlowej posiadanej nieruchomości, samopoczucia, zdrowia etc.

226 Wskazał, że budynki "mogą być" wznoszone poza zasięgiem uciążliwości /w

227 szczególności hałas/ określonych w przepisach o ochronie i kształtowaniu

228 środowiska /§ 11,1-2/. Oznacza to. że w zasięgu uciążliwości wznoszone być nie

229 mogą. Skarżący przywołał też § 323 wym. rozporządzenia obligujący inwestorów do

230 realizacji inwestycji tak, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy

231 nieruchomości sąsiednich nie zagrażał zdrowiu, umożliwiał pracę, odpoczynek i sen.

232 Następnie przedstawił okoliczności związane z budową własnego budynku.

233 Wym. rozporządzenie stało się dla skarżących dodatkowym zabezpieczeniem, bo

234 obligowało organ i inwestorów do jego respektowania z tytułu interesów skarżących.

235 Wymogi ww. rozporządzenia winny były być uwzględnione w ekspertyzie technicznej

236 odnośnie dopuszczalności zmiany. Organ stwierdził jedynie ogólnikowo w

237 zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa decyzja nie uchybia wym. rozporządzeniu.

238 W zakresie ochrony przed hałasem błędnie przyjęto, że przedszkole było w

239 czasie wydania ww. decyzji dopiero "projektowane". Błędnie odrzucono zasadność

240 opracowania analizy obszaru oddziaływania przedszkola w perspektywie. Skarżący

241 powtórzył, że do wydania kwestionowanej decyzji przedszkole działało już 6 lat.

242 Przedstawił następnie rozważania odnośnie potencjalnego i obecnego

243 zagrożenia hałasem, oraz dopuszczalnej ilości dzieci mogących przebywać w

244 przedszkolu. Stwierdził, że budynek, choć nadal mieszkalny tylko częściowo

245 zmieniony na przedszkole, stał się faktycznie, poprzez hałas, budynkiem

246 przedszkolnym. Taki jest skutek uchylenia się przez Z-cę Burmistrza od opracowania

247 oceny dopuszczalności zmiany w ekspertyzie technicznej i /ewentualnie/ określenia

248 dopuszczalnej liczby dzieci.

249 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał

250 argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

251 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

252 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

253 naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

254 w przeprowadzonym postępowaniu.

255 Skarga jest zasadna.

256 Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru

257 Budowlanego z [...] maja 2010r., którą organ ten, po ponownym rozpatrzeniu

258 odwołania A. S. i L. S. - utrzymał w

259 mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. odmawiającą

260 stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia

261 1998 r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części spornego

262 budynku na przedszkole prywatne.

263 Przypomnieć trzeba, że powyższe rozstrzygnięcia zapadły, po dwukrotnym

264 uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24

265 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2186/07 decyzji stwierdzającej

266 nieważność powyższej decyzji z [...] stycznia 1998r. oraz wyrokiem z 14 stycznia

267 2010r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 261/09 decyzji odmawiającej stwierdzenia tej

268 decyzji.

269 Sąd doszedł do przekonania, że również i w tym postępowaniu doszło do

270 naruszenia zasady wyrażonej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o

271 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej

272 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania

273 wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ.

274 Wskazać należy, że powołana norma prawna ma charakter bezwzględnie

275 obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w tej samej

276 sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w

277 orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nie przestrzeganie tego przepisu podważa

278 obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad

279 aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania

280 systemu władzy publicznej.

281 W piśmiennictwie podnosi się, że ocena prawna może dotyczyć wykładni

282 przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania

283 administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako

284 podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z

285 reguły konsekwencję oceny prawnej. Określają one sposób działania w toku

286 ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych i

287 wskazują kierunek, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B.

288 Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu

289 przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 r., s. 402; J. P.

290 Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lexis

291 Nexis 2010 r., s. 358 uw. 1).

292 W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że w wyroku z 14 stycznia

293 2010r. Sąd stwierdził, iż organ odniósł się tylko jednej kwestii - oświadczenia. W

294 związku z tym nakazał organowi odwoławczemu ponownie rozpoznać sprawę w jej

295 całokształcie z dokonaniem wyczerpującej oceny materiału sprawy, w tym

296 odniesieniem do stosownych przepisów Prawa budowlanego i wykonawczych oraz

297 zastosowaniem się do zaleceń zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2008r., zatem

298 rozpoznaniem wszystkich zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu

299 nieważnościowym.

300 Zaznaczyć zatem również trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia

301 nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, nowym w stosunku do

302 postępowania zwykłego, w którym organ zobligowany jest jedynie do zbadania, czy

303 kontrolowana decyzja obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w

304 art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi się zatem opierać na

305 wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, z zachowaniem podstawowych

306 zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

307 Nadto, kontroli weryfikowanej decyzji organ dokonuje badając stan prawny i

308 faktyczny obowiązujący w dacie jej wydania.

309 W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że

310 wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażącego

311 naruszenia prawa wymaga zbadania: oczywistości naruszenia prawa, charakteru

312 naruszonego przepisu oraz skutków gospodarczych i społecznych, które wywołuje

313 decyzja. Podkreśla się, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie

314 przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie

315 wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco

316 naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia

317 wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których

318 wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu

319 praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

320 Naruszenie musi mieć przy tym charakter oczywisty.

321 Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wprawdzie organ odwoławczy

322 odniósł się do większości zarzutów skarżących, to jednak pominął te, które -

323 zdaniem Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

324 Przede wszystkim uszło uwadze organu, że w toku postępowania

325 nieważnościowego skarżący konsekwentnie podnosili, iż decyzja z dnia [...] stycznia

326 1998r. zapadła już po zmianie przez p.p. R. sposobu użytkowania budynku

327 mieszkalnego na przedszkole. Na potwierdzenie tej okoliczności powoływali szereg

328 dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym postanowienie i protokół

329 Terenowej Stacji Epidemiologiczno Sanitarnej z 1992 r. i 1997 r. oraz skargę na

330 wcześniejszą decyzję z [...] października 2007r., uwzględnioną wyrokiem Sądu z 24

331 kwietnia 2008r., w której inwestorzy oświadczyli, że od 15 lat dysponują

332 nieruchomością na cele przedszkola.

333 Kwestia ta miała o tyle istotne znaczenie, że jednoznaczne ustalenie, iż przed

334 wydaniem decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu w

335 postępowaniu zwyczajnym faktycznie doszło już do zmiany jego użytkowania

336 wskazywałoby na popełnienie samowoli w tym zakresie. W takiej sytuacji organ

337 architektoniczno budowlany nie miał kompetencji do udzielenia zezwolenia na

338 zmianę sposobu użytkowania w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie bowiem do

339 art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania

340 weryfikowanej decyzji) w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdowały

341 przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należało zatem przeprowadzić

342 postępowanie naprawcze, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z

343 prawem..

344 W związku z powyższym zasadny był zarzut skargi przedstawiony w powyższym

345 zakresie. Okoliczność ta nie została zbadana przez organ w kontekście art. 156 § 1

346 pkt 2 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

347 W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zarzuty skargi

348 dotyczące naruszenia przepisów, w tym § 8 ust. 1, rozporządzenia Ministra

349 Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie

350 warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych

351 lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę

352 sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10.

353 poz. 47).

354 Ponadto, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1

355 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Poza rozważaniami organu, mimo wyraźnych zaleceń

356 Sądu, pozostała bowiem kwestia wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1998r. przez

357 G. Z. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy

358 Ł., który zdaniem skarżących, nie miał należytego upoważnienia do

359 podpisania tej decyzji. Przedstawienie stanowiska w tym zakresie dopiero w

360 odpowiedzi na skargę, stanowiło o naruszeniu ww. przepisów oraz art. 107 § 3 k.p.a .

361 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem ocenić, a

362 rozważania w tej kwestii przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy weryfikowana

363 decyzja nie była obarczona również wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

364 Organ winien poddać analizie porozumienie zawarte w dniu 12 września 1990r.

365 pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a Zarządem Miasta i

366 Gminy Ł. reprezentowanym przez Burmistrza, w tym zapis § 1 ust. 1 tego

367 porozumienia.

368 W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

369 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.

370 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze

371 zm.)( orzekł jak w pkt l i II sentencji.

372 O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.