Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r., VII SA/Wa 2085/07
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2008 r., VII SA/Wa 2085/07
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. . Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
2 Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r,, nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 159 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2004r., Starosty [...] wydanej na rzecz J. S. i A. Z. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L..
3 W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] i Nr [...] o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wydanych w dniu [...] listopada 2004r., organ orzekający stwierdził, że okoliczności faktyczne i prawne, wskazują, iż również kolejna decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na dokończenie budowy na działce nr ew. [...] Nr [...] wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. W związku z powyższym Wojewoda [...] w dniu 26 lutego 2007r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
4 Jak wynikało z przedstawionych dokumentów, budowa budynku na działce nr ew. [...] została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2004r. decyzji o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji. Fakt ten potwierdzała opinia techniczna dotycząca domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] we wsi M., gm. L., sporządzona we wrześniu 2004r. i załączona do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 października 2004r., stwierdzająca, że dom został wykonany w stanie surowym otwartym.
5 Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane wykonane w czasie obowiązywania decyzji, uznać należy za samowolę budowlaną. Jednak fakt, iż prowadzona inwestycja nie jest samowolą budowlaną, nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
6 Organ orzekający, biorąc pod uwagę przedstawiony w sprawie materiał, uznał, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to znaczy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe okoliczności przesądzały w ocenie organu o konieczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2004r.
7 Postanowieniem z dnia [...] września 2007r,, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...].
8 W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody [...] co do naruszenia przepisów o właściwości, wskazał jednakże, iż w niniejszym przypadku zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującej nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. jako wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, oparte na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Stąd też, w ocenie organu, wstrzymanie wykonania tej decyzji na mocy art. 159 § 1 kpa, było prawnie uzasadnione.
9 Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2007r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "K. " Sp. z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 159 § 1 kpa.
10 Skarżąca Spółka podniosła, iż przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa jest uprawdopodobnienie wystąpienia wad powodujących nieważność decyzji. Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu co najmniej jednej z wad wymienionych w art. 159 § 1 kpa i przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy.
11 Przedwczesne wstrzymanie wykonania decyzji nie oparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej narusza zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.
12 W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie "zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powodującej nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r". Takie stanowisko organ oparł wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] jako opartego na "udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych".
13 Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie postanowienia II instancji nie zawiera stanowiska organu i jest powtórzeniem stanowiska Wojewody [...] oprócz jedynego stwierdzenia, że jest ono "prawnie uzasadnione". W tym zakresie brak jest możliwości szerszej polemiki ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niemniej jednak, w ocenie strony skarżącej, brak było merytorycznych przesłanek wynikających z art. 159 § 1 kpa uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji.
14 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
16 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.
17 W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skontrolowanie, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej Spółki są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą żart. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
18 Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. i A. Z. pozwolenie na budowę -dokończenie budowy na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L..
19 W niniejszej sprawie organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, jednocześnie uznając, iż wadliwy jest pogląd Wojewody [...], iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2004r. jest prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie w sprawie orzekał niewłaściwy organ. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. została wydana wbrew ustaleniom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wystąpienie tej okoliczności uzasadniało w ocenie organu II instancji wstrzymanie wykonania powołanej decyzji.
20 W opinii Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze naruszając art. 138 kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy.
21 Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopad 2006r., I OSK 4451/06, LEX 290649).
22 W niniejszej sprawie uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawdopodobieństwa wystąpienia innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004r. (a więc odmienne zakwalifikowanie sytuacji faktycznej) oznaczało, iż postanowienie I instancji nie mogło być prawidłowe.
23 Utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie również naruszające prawo.
24 Wskazać ponadto należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji. Skutek taki może nastąpić w wyniku wstrzymania wykonania decyzji na mocy postanowienia organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego, na podstawie art. 159 § 1 kpa.
25 Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie komentowanego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Z powyższej konstrukcji art. 159 § 1 kpa nie wynika jednakże, iż organ może stosować wstrzymanie wykonania decyzji w dowolny sposób, a uzasadnienie wstrzymania decyzji można ograniczyć wyłącznie do ogólnego wskazania przez organ, iż w jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo, o którym mowa w przepisie.
26 Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. było prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie w sprawie orzekał niewłaściwy organ. Jak wynika z akt administracyjnych organy nadzoru budowlanego nie podejmowały żadnych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, stąd też właściwym organem do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004r. był organ administracji architektoniczno - budowlanej: Starosta [...].
27 Pamiętać należy, iż uregulowanie zawarte w art. 159 § 1 kpa stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Do wstrzymania wykonania decyzji powinno dochodzić w sytuacjach wyjątkowych. Przedwczesne zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nieoparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stanowi naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Uchybienia organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie decydują, w ocenie Sądu, o uchyleniu wydanego przez ten organ postanowienia.
28 Biorąc wskazane okoliczności pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).