Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1804/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r., VII SA/Wa 1804/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. – I. [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. Decyzja tą Komendant Główny utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r., którą organ powiatowy nakazał usunięcie nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie H. [...] w U. przy ul. S. [...].

3 W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

4 Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut K. O., iż zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w tym uniemożliwienie wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd podzielił argumentację Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zarzutu, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2007r. skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd wskazał również, iż podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 §1 k.p.a., w oparciu o którą mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

5 W dniu 6 maja 2009r. K. O. ponownie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

6 W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w poprzednim wniosku z dnia 4 lutego 2008r. błędnie wskazał podstawę prawną, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołując tym razem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. K. O. podnosił, iż przedmiotowa decyzja została skierowana do niego jako do właściciela H. [...], mimo, że nie prowadzi działalności w przedmiotowym budynku. Skarżący wywodził, że obiekt został oddany z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy umowy najmu w użytkowanie Fundacji [...]. W ocenie wnioskodawcy świetle art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Tym samym naruszony został także art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nałożono na niego obowiązki, których nie jest w stanie wykonać, skoro obiekt został wydzierżawiony i niemożliwym jest aby fizycznie mógł rozpocząć realizację nakazanych w tytule wykonawczym obowiązków.

7 Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 11a ust. 2 punkt 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

8 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia i w odniesieniu do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanek organ podniósł , iż decyzja organu powiatowego została słusznie i prawidłowo skierowana do "I." PTH w B. oraz, że jest wykonalna.

9 Organ zaznaczył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, wyrok oddalający skargę K. O. na wcześniejszą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia kwestionowanej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

10 Zdaniem organu, K. O. jako właściciel skontrolowanego budynku w dalszym ciągu jest zobowiązany do zapewnienia jego ochrony przeciwpożarowej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.

11 W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną organ wskazał, iż w umowie najmu z dnia 9 grudnia 2002 r., zawartej pomiędzy K. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] "I." i Fundacją "[...]" nie przewidziano przejęcia odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków hoteli "T." i "M.", a nadto z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Fundacji "[...]" wynikało, że organem jego nadzoru jest Rada Fundacji, w której skład wchodzi K. O.

12 W odwołaniu od powyższej decyzji K. O. wniósł o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

13 W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż obowiązki przeciwpożarowe obciążają zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zarządcę lub użytkownika na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej, która ustanowiła użytkowanie. Podmiotem faktycznie władającym budynkiem jest Fundacja [...] i to do niej powinny być kierowane decyzje w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odpowiedzialność ta wynika również z przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności posiadacza zależnego. Decyzja skierowana do podmiotu, który nie użytkuje i nie włada budynkiem jest niewykonalna.

14 Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. znak [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105§1 k.p.a., a także art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

15 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż weryfikację kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji [...] stycznia 2007r. przeprowadzono we wszystkich przewidzianych prawem trybach administracyjnych - zwykłym, nadzwyczajnym i sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji zdaniem organu strona zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

16 Organ uznał, iż w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia i gdyby ponownie doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Istotą tej sankcji jest ochrona obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która stoi na straży trwałości decyzji administracyjnych. Mając na uwadze powyższe organ wojewódzki na podstawie art. 157 § 3 kpa powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej skoro jednak postępowanie zostało wszczęte to obowiązkiem organu II instancji było uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania.

17 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wniósł K. O. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

18 W uzasadnieniu skargi wskazał, iż aktualny wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności wniesiony w dniu 4 lutego 2008r. oparty był na zupełnie innej niż poprzednio podstawie prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

19 We wniosku tym skarżący kwestionował uznanie przedmiotowego budynku jako zagrażającego życiu ludzi. Również poprzednia skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła innych podstaw prawnych – naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zanegował pogląd organu, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a wydany przez Sąd wyrok uniemożliwia ponowne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z innej przesłanki.

20 W dalszej części skargi skarżący podniósł, iż kwestionowaną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest ona niewykonalna, gdyż właściciel oddając nieruchomość w posiadanie zależne innemu podmiotowi nie może realizować w nim remontów budowlanych. Stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym, nie można jednak zawężać przesłanek do kontroli jednokrotnej, skoro żaden przepis ustawy o tym nie stanowi, a każda z przesłanek stwierdzenia nieważności stanowi jej samodzielną podstawę. Skarżący wskazał, że błędne jest przekonanie Komendanta Głównego PSP jakoby rozpoznanie wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności na jednej podstawie korzystało z powagi rzeczy osądzonej w stosunku do innych podstaw nieważności. Umorzenie zatem postępowania, zamiast orzeczenia co do istoty sprawy było jego zdaniem nieuprawnione, a orzekając w drugiej instancji organ winien był uchylić skarżoną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. z powodów zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 4 i 5 Kpa.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

24 Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one niezasadne.

25 Kwestionowana decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r., którą organ powiatowy nakazał usunięcie nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie Hotelu T. w U. przy ul. S. [...], była już badana przez organ administracji w trybie stwierdzenia nieważności a potem prawidłowość wydanego wówczas rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności potwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, który oddalił skargę K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r.

26 W niniejszej sprawie występuje zatem powaga rzeczy osądzonej. Należy wskazać, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia.

27 Konstrukcja ta ma zastosowanie gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zasada ta przyjmowana jest we wszystkich procedurach prawnych, a polega na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

28 Zaistnienie tej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają są identyczne.

29 Powagę rzeczy osądzonej istnieje tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami.

30 W sprawie niniejszej obydwa elementy tożsamości występują.

31 Podkreślić należy, że kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja ma charakter formalny, stanowi bowiem o umorzeniu wcześniej wszczętego postępowania z powodu istniejących od początku przeszkód do jego prowadzenia. Przeszkodą tą był fakt, iż takie samo postępowanie zostało już przeprowadzone w stosunku do tej samej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. Dlatego wszelkie zarzuty merytoryczne formułowane przez skarżącego nie mogły być poddane jakiejkolwiek ocenie Sądu.

32 Analizując przeprowadzone po raz pierwszy, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. – wskazać należy, iż było nadzwyczajnym trybem postępowania stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a).

33 Celem tego postępowania było przeprowadzenie weryfikacji kwestionowanej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie były związane zarzutami zawartymi we wniosku.

34 Organ nadzoru wszystkie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki zbadał, ocenił i stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. nie wypełnia żądnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

35 Ponowne żądanie skarżącego, mimo formalnie podkreślanej odmienności, co do wskazanych podstaw nieważności, było tożsame w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

36 W takiej sytuacji żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r., która pozostaje w obiegu prawnym, należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydana ponownie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

37 W sprawie niniejszej organy dodatkowo związane były oceną prawna wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, który oddalił skargę K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

38 W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym wyrokiem odnosi się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (tak wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy p.p.s.a. w odniesieniu do organu oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawa kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

39 Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 ( opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 k.p.a."

40 Uzasadniając podjętą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że z w myśl art. 171 p.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

41 Sąd Naczelny podzielił pogląd wyrażony w doktrynie, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.

42 W uzasadnieniu zapadłego wcześniej w tej sprawie, wyroku z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 oddalającego skargę Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

43 Sąd wskazał również, iż podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 §1 k.p.a., w oparciu o którą mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r.

44 Dlatego, zaskarżona decyzja była prawidłowa a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.