Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1714/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., VII SA/Wa 1714/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi H. M.– C. i M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012r.

3 ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960

4 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze

5 zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania H. M.-C. i M.

6 C. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora

7 Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia

8 nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22.10.2009 r. ([...]) nakładającego na A.

9 S. 5000 zł opłaty legalizacyjnej za samowolną budowę ogrodu zimowego o

10 wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m, dobudowanego do lokalu

11 mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...].

12 Organ wskazał na wstępie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie

13 nieważności decyzji jest wyłącznie ocena, czy decyzja/postanowienie dotknięta jest

14 wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, a której wystąpienie powoduje

15 konieczność usunięcia takiego aktu z obrotu prawnego. Podkreślił, że w tym trybie

16 organ nie rozstrzyga istoty sprawy prowadzonej w trybie zwykłym i uwzględnia stan

17 faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji/postanowienia.

18 Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji, że badane

19 postanowienie nie jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, w tym

20 wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

21 Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa i przytoczył art. 49 b

22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118

23 ze zm.), dalej ustawa.

24 Wskazał, że postanowieniem z dnia [...].06.2009 r. nałożono na inwestora

25 obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy, który

26 je przedłożył z wyjątkiem zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem

27 zagospodarowania przestrzennego, wnosząc o przedłużenie terminu. Decyzją z dnia

28 [...].08.2009 r. PINB [...] nakazał rozbiórkę ogrodu zimowego. Wraz z

29 odwołaniem inwestor złożył ww. zaświadczenie. Dnia [...].09.2009 r. organ powiatowy

30 uchylił ww. decyzję o nakazie rozbiórki.

31 Dalej organ wyjaśnił, że wyjątki od uzyskania pozwolenia budowlanego

32 wymieniają art. 29 - 30 ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy pozwolenia na

33 budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków

34 gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o

35 pow. zab. do 25 m2 (...). Taka budowa wymaga zgłoszenia.

36 Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 rozporządzenia

37 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

38 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz.

39 690 ze zm.), dalej warunki techniczne, organ stwierdził, że w przypadku budynku

40 zwróconego w stronę granicy ścianą bez otworów lub drzwiowych, rozporządzenie

41 wprowadza wymóg zachowania co najmniej 1,5 m odległości od granicy. W dacie

42 wydania postanowienia obowiązywał § 12 ust. 5 pkt 1 warunków technicznych w

43 brzmieniu "Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być

44 mniejsza niż: 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do

45 takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa ".

46 Zdaniem organu z projektu gospodarowania terenu i map wynika, że odległość

47 tarasu od granicy działki wynosi 1,70 m, co odpowiada § 12 ust. 5 pkt 1 warunków

48 technicznych.

49 Organ dodał, że w aktach znajdują się zawiadomienia o wszczęciu stępowania

50 z dnia [...].01.2012 r. doręczone skarżącym w trybie art. 44 § 4 kpa, zatem

51 niezasadny był zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa.

52 Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie ma

53 możliwości poszerzania materiału dowodowego. Ogranicza się do kontroli wad

54 proceduralnych i prawa materialnego pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa

55 Wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego

56 powinno mieć formę postanowienia, jednak brak ten nie skutkuje koniecznością

57 wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

58 W związku z powyższym organ stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie

59 stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...].10.2011 r., nie jest dotknięte

60 wadami kwalifikowanymi.

61 Skargę na powyższą decyzję złożyły H. M.-C. i

62 M. C. zarzucając naruszenie:

63 1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy

64 decyzji organu I instancji mimo, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów:

65 a. art. 49 b ust. 4 w zw. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez ich zastosowanie

66 polegające na ustaleniu opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej budowy ogrodu

67 zimowego w trybie zgłoszenia, podczas gdy wymagane było pozwolenie na budowę

68 zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, a zatem niezastosowanie procedury legalizacyjnej z

69 art. 48, co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie,

70 b. art. 49 b ust. 2-4 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust. 5 warunków technicznych

71 polegające na zalegalizowaniu samowoli mimo, iż zabudowany taras traktowany jako

72 ogród zimowy, narusza warunki techniczne w zakresie odległości od granicy z

73 sąsiednią działką budowlaną, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa,

74 2. art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania

75 sprawy i rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności brak

76 ustalenia w jakim stanie faktycznym wydano postanowienie legalizacyjne, a także

77 nieodniesienie się do zarzutu naruszenia § 12 ust. 1 pkt. 1 warunków technicznych

78 Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją

79 decyzji; na podstawie art. 135 ppsa o podjęcie przewidzianych przez ustawę środków

80 mających na celu usunięcie naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we

81 wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

82 Powołując się na piśmiennictwo i orzecznictwo skarżące podkreśliły, że

83 postępowanie administracyjne w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i

84 prowadzone na tych samych zasadach co postępowanie zwykłe. Organ odwoławczy

85 obowiązany był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w oparciu o

86 materiał z akt sprawy. Winien był zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa rozpoznać

87 zgromadzony we wcześniejszym postępowaniu materiał, w tym w zakresie ustaleń co

88 do stanu faktycznego w jakim wydano postanowienie legalizacyjne, czego nie

89 uczynił. GINB jedynie przyjął za własne stanowisko organu wojewódzkiego.

90 Utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Jeżeli organ

91 odwoławczy nie usuwa naruszeń, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez

92 organ I instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą.

93 Zdaniem skarżących doszło do rażącego naruszenia prawa tj. sytuacji, w

94 której treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu ustawy i

95 rozporządzenia, przez proste ich zestawienie ze sobą. Postanowienie legalizacyjne

96 narusza bowiem po pierwsze, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy

97 poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w trybie tzw. "zgłoszenia", podczas gdy

98 wybudowanie ogrodu zimowego ewidentnie wymagało pozwolenia na budowę (art.

99 28 ust. 1), co oznacza, że postanowienie wydano w niewłaściwym trybie. Powołując

100 się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., II S.A/Kr 1206/09

101 skarżące wskazały, że nie można przyjmować, iż zadaszenie balkonu jako obiekt

102 budowlany wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie budowa ogrodu

103 zimowego na tarasie nie wymaga takiego pozwolenia. Jest oczywiste, że aby powstał

104 ogród zimowy na tarasie musi mieć on ściany i zadaszenie. Zabudowa tarasu

105 powiększyła zatem kubaturę budynku, gdyż powstał dodatkowy przeszklony pokoik

106 połączony wejściem z przyległym do tarasu mieszkaniem. Jest to zatem rozbudowa

107 budynku o ten pokój, a także jego nadbudowa. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 w zw.

108 z art. 3 pkt. 6 ustawy przez budowę objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia

109 rozumie się rozbudowę i nadbudowę obiektu.

110 Odnośnie zarzutu naruszenia art. 49 b ust. 2 i 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt.1 i ust.

111 5 warunków technicznych strony podniosły, że w obu trybach legalizacyjnych

112 niezbędna jest zgodność budowy z warunkami technicznymi. Skarżące wskazały, że

113 po zabudowie przekształcono faktycznie taras w oddzielne pomieszczenie z

114 otworami okiennymi zwróconymi do granicy z działką stron, naruszono zatem § 12

115 ust. 1 pkt 1 obowiązujący w chwili rozbudowy tj. zakaz sytuowania ścian budynku z

116 otworami okiennymi od granicy działki w odległości mniejszej niż 4 m. Nastąpiło

117 przysunięcie budynku z oknami do granicy działki, a zakaz ten ma charakter

118 bezwzględny.

119 Nie został zatem spełniony przynajmniej jeden z warunków legalizacji

120 dotyczący zgodności rozbudowy z warunkami technicznymi. Nie było zatem podstaw

121 do legalizacji, tym samym badane postanowienie rażąco narusza prawo niezależnie

122 od błędnego trybu legalizacji.

123 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko

124 przedstawione w zaskarżonej decyzji.

125 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

126 Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd

127 naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad

128 w przeprowadzonym postępowaniu.

129 W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

130 Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012r. Główny Inspektor

131 Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego

132 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012r., którą organ ten odmówił

133 stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru

134 Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. nakładającego

135 opłatę legalizacyjną za samowolną budowę ogrodu zimowego dobudowanego do

136 lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...].

137 Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie w sprawie

138 nieważności decyzji, postanowienia - jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy -

139 polega wyłącznie na zbadaniu, czy kontrolowane w nim decyzja, postanowienie nie

140 jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym

141 organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz

142 jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję/postanowienie kontroluje, czy jej

143 wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w

144 ww. przepisie. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i

145 stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw

146 do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

147 W świetle zarzutów skargi, w szczególności wyjaśnienia wymaga również

148 przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to jest pojęcie rażącego naruszenia

149 prawa. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem o uznaniu

150 naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość

151 naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i

152 społeczne, które wywołuje decyzja, postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa

153 polega na jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a

154 przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może

155 zostać zatem naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w

156 bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast

157 skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to takie skutki

158 gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest

159 możliwe zaakceptowanie decyzji, postanowienia jako aktu organu praworządnego

160 państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04).

161 W związku z powyższym, ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego

162 charakter nie są wystarczające do przyjęcia, że miało miejsce rażące naruszenie

163 prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru naruszonego przepisu -

164 jako kryterium rażącego naruszenia prawa - winny być również brane pod uwagę

165 społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu

166 prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie - przy uwzględnieniu

167 okoliczności danej sprawy - ma znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznej

168 decyzji, postanowienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r.,

169 sygn. akt III A.R.N 22/95, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II OSK 888/07 oraz

170 z dnia 21 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233).

171 W świetle powyższego, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o przesłankę

172 rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a przed wydaniem

173 takiego rozstrzygnięcia organy zobligowane są do dokonania szczegółowej oceny

174 naruszenia, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, z uwzględnieniem

175 konsekwencji prawnych. Innymi słowy utożsamianie tego pojęcia z każdym

176 naruszeniem prawa jest nieprawidłowe.

177 W takim też kontekście organy w rozpatrywanej sprawie dokonały oceny

178 postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]

179 nakładającego opłatę legalizacyjną za samowolną budowę spornego ogrodu

180 zimowego przyjmując, że nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami

181 wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

182 Stanowisko to należało podzielić.

183 Z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika bowiem, że

184 na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w

185 [...] A. S. wzniósł, w warunkach samowoli budowlanej, ogród

186 zimowy o wymiarach 3,60 m x 3,30m x 1,90 m - 2,30 m.

187 Odnośnie obiektów budowlanych tego rodzaju ustawa przewiduje odstępstwo

188 od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1. W art. 29 ust. 1 pkt 2 wskazując, że pozwolenia

189 na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków

190 gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o

191 powierzchni zabudowy do 25 m2 (...). W takim przypadku zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt

192 1 inwestor zobowiązany jest złożyć zgłoszenie. Nie budzi wątpliwości, że sporny

193 obiekt - wbrew zarzutom skargi - ze względu na konstrukcję oraz deklarowane przez

194 inwestora przeznaczenie - jest ogrodem zimowym, a zatem obiektem wymienionym

195 w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Do akt sprawy inwestor złożył bowiem inwentaryzację

196 wykonanych robót budowlanych, wskazując jednoznacznie, że inwestycja dotyczy

197 zabudowy tarasu w formie ogrodu zimowego. Na obiekt składa się konstrukcja z

198 profili aluminiowych, wypełnionych szkłem bezbarwnym, termoizolowanym.

199 Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżących, że w istocie inwestor

200 dokonał rozbudowy lokalu nr [...], a w konsekwencji całego budynku przy ul.

201 [...], co z kolei winno prowadzić do zastosowania procedury legalizacyjnej

202 wymienionej w art. 48, zamiast w art. 49b ustawy. Nie mogło być zatem mowy o

203 naruszeniu, a tym bardziej w stopniu rażącym, art. 49 b ust. 4 w zw. z art. 29 ust.1

204 pkt 2 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011r., II OSK 586/10, publ.

205 orzeczenia, sa. go v.pl).

206 Podobnie należało ocenić zarzut rażącego naruszenia art. 49 b ust. 2-4

207 ustawy w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 warunków technicznych, który skarżące

208 upatrywały w zbliżeniu do granicy z działką stanowiącą ich własność. Wyjaśnić

209 bowiem trzeba, że w § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych sformułowano zasadę,

210 iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z

211 sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku

212 zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. W ust.

213 5 pkt 1 tego przepisu wskazano, że odległość od granicy z sąsiednią działką

214 budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku

215 nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody

216 zewnętrzne, pochylnia lub rampa. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że

217 taras inwestora oddalony jest od granicy z działką skarżących 1,70 m. Niewątpliwie w

218 wyniku zabudowy tarasu również część ogrodu zimowego znalazła się w tej samej

219 odległości od granicy z działką stron. Takiego usytuowania ogrodu zimowego nie

220 można było jednak - zdaniem Sądu - traktować jako rażącego naruszenia § 12 ust.

221 1 pkt 1, bowiem z brzmienia tego przepisu wynika wprost, że określa on odległości

222 między ścianą z oknami obiektu budowlanego, a granicą działki sąsiedniej. Nie

223 można było zatem stwierdzić, że przepis ten został w sposób oczywisty naruszony,

224 skoro przedmiotowy ogród zimowy nie posiada ścian od strony granicy z działką

225 skarżących. Składa się bowiem tylko z profili aluminiowych wypełnionych szkłem.

226 Takie usytuowanie spornego obiektu budowlanego nie pozwalało również na

227 przyjęcie, że kontrolowane postanowienie powoduje skutki społeczne lub

228 gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Inwestycja

229 nie prowadzi bowiem do innych ograniczeń tak w korzystaniu, jak i możliwości

230 zabudowy działki skarżących, niż te które istniały przed zabudową tarasu.

231 Sąd nie dopatrzył się przy tym takich naruszeń przepisów postępowania, które

232 skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Podzielenie argumentacji organu I

233 instancji przez organ odwoławczy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego

234 z daty wydania kwestionowanego postanowienia nie uchybia zasadzie

235 dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 oraz przepisom art. 7 i 77 § 1 kpa. W

236 niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonując kontroli

237 legalności ww. postanowienia właściwie uwzględniły stan faktyczny i prawny z daty

238 jego wydania, a który nie budził wątpliwości.

239 Wprawdzie rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zapaść w formie

240 postanowienia, jak stanowi art. 126 kpa, niemniej uchybienia te nie miały istotnego

241 wpływu na wynik sprawy.

242 W świetle przedstawionej argumentacji, już tylko na marginesie wskazać

243 trzeba, że nie mogła być przedmiotem oceny organów i Sądu samowolna zmiana

244 sposobu użytkowania zalegalizowanego obiektu, o czym świadczy dokumentacja

245 fotograficzna złożona na rozprawie, skoro - jak już wyjaśniono wyżej - postępowanie

246 w niniejszej sprawie sprowadzało się tylko do oceny, czy postanowienie

247 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]

248 października 2009 r. nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa.

249 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

250 podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed

251 sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.