Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r., VII SA/Wa 166/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2009 r., VII SA/Wa 166/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. S.A. w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Po rozpoznaniu wniosku A. i H. M. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę magazynu konserw wraz z placem manewrowym, drogą dojazdową i instalacjami wewnętrznymi przy ul. [...] w G. działki nr [...] , [...] i [...]. Organ I instancji podkreślił, iż przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego ma obowiązek ustalić czy podanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania o pozwolenie na budowę i nie mają też przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, bowiem nie ma przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę ich interesu prawnego. Objęta ich żądaniem decyzja nie dotyczy zainteresowanych bezpośrednio, a nie wykazali oni, aby powodowała ograniczenia lub zniesienia przysługującego im prawa.

3 W wyniku odwołaniu zainteresowanych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] listopada 2008r. [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

4 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że czym innym jest badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym badanie prawidłowości decyzji. Badanie legitymacji procesowej dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na datę złożenia wniosku i tu zastosowanie ma art. 28 ust 2 prawa budowlanego. Organ miał obowiązek ustalić na podstawie ksiąg wieczystych, aktów notarialnych lub postanowień sądu, których nieruchomości właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym są wnioskodawcy a następnie ustalić czy ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Jak stwierdził dalej organ odwoławczy, materiał sprawy wskazuje, że organ wojewódzki nie zebrał koniecznych dokumentów do oceny obszaru oddziaływania względem nieruchomości zainteresowanych a zatem nie ustalił czy przysługuje im prawo strony i czy na ich wniosek może być wszczęte postępowanie nieważnościowe.

5 Te uchybienia stanowiły podstawę do wydania decyzji kasacyjnej.

6 Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia.

7 Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa w związku art. 157 kpa co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

8 Zdaniem strony skarżącej analiza przeprowadzona przez organ wojewódzki prowadzi do wniosku, że A. i H. M. nie mają interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym dla decyzji o pozwolenie na budowę. Charakter budowy magazynu konserw jednoznacznie wskazuje, że oddziaływanie inwestycji zamyka się w obrębie działki inwestora. Działka zainteresowanych jest zlokalizowana w odległości 300metrów od planowanej inwestycji i nie graniczy z inwestycją, zaś w przestrzeni między działkami znajdują się inne działki zabudowane budynkami przemysłowymi.

9 Stąd zainteresowani nie mają interesu prawnego w tym postępowaniu a orzeczenie Wojewody jest prawidłowe. Strona skarżąca podniosła też, że art. 157 § 3 kpa ma zastosowanie również w przypadku, gdy postępowanie o stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalne m. in. wtedy gdy żądanie oparte zostało na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych, a zainteresowani swój wniosek o stwierdzenie nieważności oparli na przesłance nie uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym, a więc przesłance wnowieniowej.

10 Ponadto według strony skarżącej organ odwoławczy miał obowiązek zastosować art. 136 kpa i sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające skoro uznał, że działania organu I instancji były niewystarczające.

11 W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

13 Kontrolą sądową objęta została decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa.

14 Art. 138 kpa przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne.

15 Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozpatrzenie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

16 Taka decyzja należy do rodzaju decyzji kasacyjnych i jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest jej wykładnia rozszerzająca. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach niż określone w art. 138 § 2 kpa.

17 Kryterium dopuszczalności wydania takiej decyzji sprowadza się więc tylko do przypadku, gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub wielu dowodów (np. zasięgnięcie opinii, przesłuchanie nawet kilku świadków) mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

18 Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa wydając decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy stwierdził konieczność ponownego dokonania oceny materiału dowodowego. Przyjmując nawet, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego bądź dowodu, organ odwoławczy miał obowiązek skorzystać z możliwości jakie daje mu art. 136 kpa. Analiza orzeczenia organu I instancji wskazuje, że organ ten odniósł się w swoim orzeczeniu do kwestii interesu prawnego art. 28 kpa w odniesieniu do zainteresowanych małżonków [...] nie tylko w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ale również i/w postępowaniu nieważnościowym, o które osoby te wnosiły. Organ wojewódzki wskazał też, że decyzja o której stwierdzenie nieważności wnosili zainteresowani, nie dotyczy ich bezpośrednio, a zatem winni oni wykazać, że powoduje ona ograniczenia lub zniesienie przysługującego im prawa albo też obciąża obowiązkiem nie znajdującym podstawy w konkretnej normie prawnej.

19 W ocenie sądu rozstrzygnięcie Wojewody [...] oparte o przeprowadzoną analizę materiału dowodowego wykazało w sposób jednoznaczny, że zainteresowani nie mają przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, a to uzasadniło zastosowanie art. 157 § 3 kpa. Dodać tu należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę wykazuje obszar oddziaływania inwestycji zamykający się w granicach działek inwestora.

20 Również podkreślenia wymaga fakt, że zainteresowani wniosek o stwierdzenie nieważności oparli na twierdzeniu nie brania udziału w postępowaniu zwykłym a więc na przesłance stanowiącej ewentualną podstawę dla wznowienia postępowania a więc innego trybu nadzwyczajnego.

21 Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem strony skarżącej, że pominięcie przez organ odwoławczy powinności objętej art. 136 kpa przy jednoczesnym zastosowaniu trybu z art. 138 § 2 kpa stanowiło o naruszeniu tego ostatniego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

22 Przy orzekaniu zastosowano art. 152 oraz 200 powołanej ustawy.