Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., VII SA/Wa 1656/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r., VII SA/Wa 1656/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi wniesionej przez A. Wi. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], i utrzymująca w mocy ww. orzeczenie.

3 Wskazaną powyżej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w oparciu o art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku o powierzchni zabudowy 128,90 m², stanowiącego pomieszczenia gospodarcze, usytuowanego w zachodniej części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W..

4 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku przetwórni i przechowalni warzyw na terenie działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W. zostało wszczęte na wniosek A. W.. W oparciu o zebrane w sprawie dowody; z oględzin, z dokumentów i oświadczeń stron ustalono, że w zachodniej części działki wybudowany jest parterowy, murowany, budynek o wymiarach 12,10 m x 11,10 m, wys. około 4,7 m, który został zrealizowany w latach 1973-1977 bez pozwolenia na budowę. Pierwotnie budynek przeznaczony był na potrzeby przetwórstwa i przechowalnictwa warzyw. W 2008 r. działalność gospodarcza w zakresie przetwórstwa warzyw została zlikwidowana i od tego czasu budynek stanowi w całości pomieszczenie gospodarcze, w którym przechowywane są m. in. opakowania pozostałe po prowadzonej działalności. I dalej, organ podał, że z uwagi na zakończenie budowy ww. budynku w 1977 r., w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem dowodowym nr [...] z [...] lutego 2009 r., wydanym w oparciu o art. 56 tej ustawy, nałożył na właścicieli obiektu obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, m. in. aktualnej inwentaryzacji budowlanej zawierającej ocenę techniczną i opinię odnośnie zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie budowy, jak i uwzględniającą obecne przeznaczenie obiektu, oraz inwentaryzacji geodezyjnej. Dokumenty te zostały przedłożone. W oparciu o nie oraz o pozostałe zebrane w sprawie dowody, organ, nie znajdując podstaw do nakazania rozbiórki obiektu, o jakiej mowa w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, ani do nałożenia w trybie art. 40 obowiązku wykonania jakichkolwiek zmian lub przeróbek w tym budynku, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...] umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Od tej decyzji odwołał się A. W., a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., jeżeli możliwa jest legalizacja obiektu a organ stwierdzi zdatność do użytku wykonanego obiektu, to na podstawie przepisu art. 42 ust. 3 winien wydać pozwolenie na użytkowanie.

5 W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zalegalizował przedmiotowy obiekt, udzielając pozwolenia na użytkowanie decyzją z [...] maja 2011 r. Nr [...]. Od tej decyzji A. W. wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], który decyzją z [...] lipca 2011 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, iż nie dokonał właściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, iż przede wszystkim usytuowanie obiektu nie spełnia warunków określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonych dowodów wynika, i sporny budynek wybudowano częściowo na działce budowlanej nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej własność M. K..

6 Wobec stanowiska organu odwoławczego, wyrażonego w decyzji z [...] lipca 2011 r., w kwestii usytuowania obiektu z przekroczeniem granicy z działką nr ew [...] stanowiącą własność Pani M. K., obowiązkiem organu I instancji było uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie, co też (jak podał organ) w sprawie miało miejsce. W dniu [...] lutego 2012 r. przyjęto od M. K. złożone ustnie wyjaśnienia dot. ww. kwestii, jak również okazane dokumenty, których kserokopie zostały dołączone do akt sprawy. Z tych dokumentów oraz złożonych wyjaśnień wynika, że inwestorem przedmiotowego budynku był ojciec M. K. i K. T. – S.T. (zmarły w 2006 r.), który wybudował budynek na swojej nieruchomości składającej się z 2 działek o nr ew [...] i [...]. Obiekt usytuowany został na działce nr ew. [...], dostawiony do istniejącego budynku na działce nr [...]. Wówczas granica pomiędzy działkami miała inny przebieg - pomiędzy przylegającymi do siebie budynkami. Fakt ten potwierdzają okazane mapy geodezyjne: inwentaryzacja z 1997 r. oraz wyrys z ewidencji gruntów przedstawiający przebieg granic wg stanu z 1978 r. Na mocy umowy darowizny, działka [...] wraz z przedmiotowym budynkiem stała się własnością K. T. (syna inwestora), natomiast działka nr ew. [...] od 2008 r. stanowi własność M. K.. Z powyższego wynika, iż przedmiotowy budynek został usytuowany całkowicie na działce nr ew. [...] i nie naruszał w czasie budowy granicy z działką nr ew. [...]. Jak oświadczyła M. K., dopiero ostatnie pomiary geodezyjne wykazały inny przebieg granicy pomiędzy działami nr [...] i nr [...], uwidoczniony na mapie z 2010 r., wg której fragment przedmiotowego budynku znajduje się na jej działce. W konsekwencji, w świetle powyższego, organ uznał, iż w tym przypadku kwestia własności gruntu nie może przesądzać o wystąpieniu przesłanki określonej w art 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ podkreślił przy tym, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawach obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na poparcie tego stanowiska przywołał konkretne orzeczenia sądów administracyjnych.

7 Zauważył jednocześnie, że niewątpliwie, w przypadku przekroczenia granicy z sąsiednią działką, obiekt winien spełniać wymagania przepisów techniczno-budowlanych, stawiane budynkom sytuowanym w granicy z działką sąsiednią, głównie w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Przy czym, jak zaznaczył, samo naruszenie warunków dotyczących sytuowania budynków od granicy i sąsiedniej zabudowy nie może być utożsamiane z "niebezpieczeństwem", które automatycznie skutkuje rozbiórką. W tym kontekście organ powiatowy przywołał przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz.62 ze zm.), tj. § 13 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, i podniósł, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż przy zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią konieczne jest wykonanie ściany od strony tej granicy jako pełnej, bez otworów okiennych i drzwiowych. Natomiast nie ma ograniczeń co do rozmiarów zmniejszenia odległości przewidzianej w § 12 ust. 2 ww. aktu. Wskazał przy tym, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania powyższych przepisów, bowiem ściany zewnętrzne usytuowane przy granicach z sąsiednimi działkami działki (w odległościach od 0,5 - 1,5 m), jak również ściana zewnętrzna granicząca z budynkiem na działce nr ew. [...], są ścianami murowanymi bez otworów okiennych i drzwiowych, spełniającymi wymagania dla ścian oddzielenia pożarowego. Budynek posiada stropodach żelbetowy o pokryciu z papy, a wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki inwestora. W kwestii wpływu funkcji budynku i jego usytuowania na otoczenie, to faktem jest, jak zauważył, iż sąsiednie działki od strony północnej i zachodniej są już zabudowane, natomiast w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] (graniczącej od strony południowej), to w ocenie organu usytuowanie przedmiotowego budynku nie uniemożliwia i nie ogranicza w sposób istotny zabudowy tej działki. Jej powierzchnia i wymiary pozwalają na zaprojektowanie obiektu jako wolnostojącego lub usytuowanego w granicy z przedmiotową działką nr ew. [...], z możliwością zachowania wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Tak więc usytuowanie przedmiotowego obiektu i jego obecna funkcja, nie stanowiąca uciążliwości, nie wymagająca żadnej strefy ochronnej, nie pogarszają w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższe ustalenia, zdaniem organu I instancji, dają podstawę do wykluczenia przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

8 W dalszych rozważaniach organ I instancji wskazał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało również, iż nie zachodzą okoliczności określone w art 37 ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy z 1974 r., który stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Podał, że ustalono, iż w czasie budowy przedmiotowego budynku brak było planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Wg. obowiązującego w okresie późniejszym, tj. w latach 1982 - 1992 Perspektywicznego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. Rady Narodowej Miasta [...], przedmiotowa działka znajdowała się na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne. Zgodnie z ustaleniami kolejnego, obowiązującego dla tego terenu Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Rady Miasta [...], działka zabudowana przedmiotowym budynkiem .znajdowała się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...], o funkcji mieszkalno - usługowej. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] dopuszcza budowę budynków gospodarczych i usługowych w bocznej lub tylnej granicy działki. Organ stwierdził przy tym, że zasadność analizy ustaleń powyższych planów miejscowych obowiązujących dla przedmiotowego obiektu w różnych okresach czasu, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

9 W konsekwencji, organ I instancji przyjął, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu, o jakich mowa w art. 37 ust. 1, pkt i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie znaleziono również podstaw do zastosowania środków prawnych przewidzianych w art. 40 tej ustawy, bowiem obiekt nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Wskazał następnie, że wykluczenie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz zdatność do użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego, daje organowi podstawę do zakończenia postępowania decyzją legalizującą obiekt poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Podał też, że zgodnie z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

10 Na koniec, w odniesieniu do stawianych przez A. W. zarzutów do opracowanych dla potrzeb niniejszego postępowania, inwentaryzacji budowlanych organ wyjaśnił, że inwentaryzacja budowlana, jak i ocena techniczna podlegają ocenie organu w ramach tzw. swobodnej oceny dowodów, podobnie jak inne środki dowodowe, m. in. oględziny, oświadczenia, zeznania, mapy geodezyjne i inne dokumenty. Tak więc pewne rozbieżności czy nieścisłości w tych opracowaniach, nie mają kluczowego znaczenia, gdyż organ nie opiera się na nich bezkrytycznie, a zwłaszcza, sam dysponując fachową wiedzą, ustala stan faktyczny w oparciu o analizę i ocenę wszystkich zebranych dowodów. Bezkrytyczne przyjęcie oceny technicznej czy ekspertyzy stanowiłoby dopuszczenie rozstrzygnięcia sprawy przez osobę trzecią, a nie przez organ orzekający w sprawie.

11 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy ww. orzeczenie organu powiatowego, w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. wskazał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe.

12 Wyjaśnił, iż obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane w warunkach samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. podlegają przymusowej rozbiórce tylko w przypadku stwierdzenia braku możliwości ich legalizacji, tj. wówczas gdy obiekt:

13 -znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

14 -powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ podniósł w tym miejscu, że przy ocenie występowania przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bierze się pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Wskazał, że w czasie realizacji budynku w latach 1973-1977, na terenie tej nieruchomości brak było planu miejscowego, a to wyłącza możliwość nakazania przez organ na postawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. przymusowej rozbiórki wzniesionego samowolnie obiektu.

15 I dalej, organ II instancji podał, że zgodnie z inwentaryzacją architektoniczną budynku, opracowaną w grudniu 2010 r., obiekt ten jest w dobrym stanie i nie stwarza zagrożenia pod względem sanitarnym, BHP i pożarowym do dalszego użytkowania zgodnego z obecnym przeznaczeniem. W aktach sprawy, brak jest dokumentów mogących stanowić podstawę do podważenia wiarygodności tejże inwentaryzacji.

16 W konsekwencji organ II instancji stwierdził, ze z powyższego wynika, iż przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki budynku zostały wykluczone, a stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu stanowi w myśl art. 42 ust. 3 ww. ustawy podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

17 W skardze na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – A.W. zarzucił naruszenie art. 37 i art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przez ich wadliwe zastosowanie lub ich niezastosowanie i nie orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego w sprawie budynku. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] kwietnia 2013 r.

18 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z prawem i narusza jego interes prawny. Podał, że sporny budynek o powierzchni 128,90 m kw. nie jest otynkowany i jest postawiony jest w odległości 30 cm od granicy z jego działką. Wskazał też, że inwentaryzacje, na które powołał się organ przedstawiając stan tego budynku są niewiarygodne i nie powinny mieć w sprawie znaczenia. Wskazał także, że sporny obiekt narusza obecnie obowiązujące ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], bowiem na tym terenie przewidziane są budynki jedynie o funkcji mieszkalno-usługowej, a nie produkcyjnej, co więcej - na obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i funkcji usługowych w zakresie usług ochrony zdrowia II i III stopnia obsługi; plan wyklucza lokalizowanie obiektów, których uciążliwość i szkodliwość dla środowiska wykracza poza granice inwestycji.

19 I dalej skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja zawiera bardzo ogólnikowe stwierdzenia i nie odnosi się do wszystkich zgłoszonych zarzutów w sposób jasny i wyczerpujący.

20 Skarżący podniósł w końcu, że w sprawie przedmiotowej działki dwukrotnie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2336/09 i VII SA/Wa 17076/11. Konkludując, skarżący stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na to, że sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, nadto - obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla niego i jego rodziny. Stąd też winna być wydana decyzja nakazująca B. i K. T. dokonanie całkowitej rozbiórki tego budynku.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- decyzja będąca jej przedmiotem, została wydana na skutek wadliwego, bo nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

24 Wyrazem tego jest uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, nie spełniające wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to wskazuje na ogólnikowe podejście do sprawy i brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy zasadniczych okoliczności, i w konsekwencji nie wykluczenie konieczności zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co zaś miało decydujące znaczenie dla prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

25 -Przed rozwinięciem powyższej oceny zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, realizowaną w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 15 k.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego winno być ukształtowane postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza więc stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zatem, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Postępowanie dowodowe organu II instancji winno więc prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ ten z urzędu winien przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Aby więc rozstrzygnięcie tego organu było zgodne z prawem, winien on - stosownie do zasady prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie (niezależnie od instancji, w której organ ten orzeka), zmierzającym do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i winien wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Należy przy tym dostrzec, iż ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy organ obowiązany jest rozważyć także wnioski strony.

26 -Przypomnieć przy tym należy, iż kontrolowaną przez Sąd decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] udzielającą, w trybie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, o powierzchni zabudowy 128,90 m², wybudowanego w zachodniej części działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w W..

27 W toku postępowania zakończonego ww. decyzją, ustalono, iż wskazany obiekt został zrealizowany jeszcze przez poprzedniego jego właściciela, w latach 1973 – 1977, bez pozwolenia na budowę. Tym samym, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w pełni uprawnione było prowadzenie tego postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. W myśl bowiem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

28 Niemniej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano w sposób prawidłowy, aby możliwym i uprawnionym było wydanie w stosunku do ww. obiektu orzeczenia o pozwoleniu na użytkowanie.

29 -Dostrzec trzeba, iż nakaz stosowania przepisów dotychczasowych wynikający z ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pociąga za sobą obowiązek właściwego zastosowania (w pierwszej kolejności) art. 37 lub art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W zależności od wyników prowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wyda decyzję o rozbiórce danego obiektu (na podstawie art. 37 tej ustawy). Przy czym, wydanie decyzji o rozbiórce jest obowiązkowe w razie stwierdzenia przesłanek z art. 37 ust. 1 omawianej ustawy. W sytuacji nieustalenia w postępowaniu dowodowym przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2, a także - w przypadku nie skorzystania z art. 37 ust. 2, organ przeprowadza (w razie konieczności) postępowanie legalizacyjne przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepisy omawianej ustawy, w art. 42 przewidywały także udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Przepis art. 42 ust. 1 ww. ustawy przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w odniesieniu do obiektów, co do których wydano decyzję przewidzianą w art. 40 tej ustawy. Przepis art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił zaś, iż podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

30 Zatem, na gruncie wskazanych przepisów, legalizacja samowoli budowlanej i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie była możliwa tylko wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono przede wszystkim, iż ww. przesłanki z art. 37 w sprawie nie mają miejsca. To zaś, w tego rodzaju postępowaniu (mającym na celu likwidację samowoli budowlanej), obliguje organ do przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia, czy (objęty postępowaniem) obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1 art. 37 ust. 1) oraz, czy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2 art. 37 ust. 1).

31 Podkreślenia przy tym wymaga, iż obie przytoczone przesłanki likwidacji samowoli budowlanej, zostały sformułowane w czasie teraźniejszym, a z tego wynika, iż ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Taki sposób interpretacji tych przepisów potwierdziła uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, podjęta na wniosek Prokuratora Generalnego a odpowiadająca na pytanie: "Czy przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) to przepisy obowiązujące w dacie realizacji procesu budowlanego, czy też w chwili orzekania przez organ administracji w pierwszej instancji?". Wskazaną uchwałą NSA przyjął, iż "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W uzasadnieniu tej uchwały NSA zwrócił uwagę na to, iż "Dla rozstrzygnięcia przedstawionego we wniosku zagadnienia prawnego istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2)." I dalej, NSA stwierdził, że wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Argumentując powyższe, NSA odwołał się do literatury i orzecznictwa zauważając, iż przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. "Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje".

32 -Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd uznał, iż postępowanie poprzedzające jej wydanie, w powyżej przedstawionym zakresie, zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i w oparciu o błędną wykładnię art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a to skutkowało co najmniej przedwczesnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 42 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

33 Po pierwsze, w ocenie Sądu, w świetle powyżej przytoczonej uchwały NSA, nie można zgodzić się z organem II instancji, iż przy ocenie występowania przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bierze się pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy obiektu. Niezależnie od tego, podnieść trzeba, iż całkowicie gołosłowne jest stwierdzenie organu odwoławczego, że w dacie realizacji obiektu nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego taki stan. Wskazać też należy, iż w aktach administracyjnych nie ma żadnych innych aktów prawa miejscowego regulujących ład przestrzenny na spornej nieruchomości, a dostrzec trzeba, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, analizując sprawę w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powołał plany miejscowe obowiązujące dla przedmiotowej nieruchomości, w różnych okresach czasu. Niemniej żaden z nich do akt sprawy nie został włączony i poddany ocenie, niezbędnej z uwagi na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nadto, akta sprawy wskazują na to, iż na żadnym etapie postępowania nie zwracano się do właściwego organu o plan miejscowy, czy to z daty budowy, czy ważny w chwili obecnej, tj. w dacie orzekania przez organy. Zapytanie organu I instancji, sformułowane w piśmie z [...] grudnia 2007 r. odnosiło się jedynie do wypisu i wyrysu z miejscowego planu, obowiązującego w latach 1985-1993. Stąd też jedyny dokument dotyczący ww. zagadnienia, to pismo Urzędu Miasta [...] z [...] grudnia 2008 r. wskazujące na plan miejscowy z dnia [...] września 1992 r., który to utracił ważność [...] grudnia 2003 r. Tym samym, w ocenie Sądu, nie można było przyjąć w sprawie za organem odwoławczym, iż nie zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec braków w materiale dowodowym, nie można było bowiem uznać, iż przeprowadzono wyczerpujące postępowanie w tym zakresie. Jednocześnie, Sąd zauważa, iż badając zaistnienie ww. przesłanki (zgodnie z przywołaną powyżej uchwałą) należy kierować się planem miejscowym z daty orzekania przez organ, a plany miejscowe od daty budowy należy mieć na względzie tylko wówczas, gdy zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach, a przez długi czas zabudowa (określonego rodzaju – w zależności od charakteru legalizowanego obiektu) była dozwolona.

34 I, po drugie, w ocenie Sądu, nie można zaakceptować takiego stanowiska organu II instancji, iż o braku przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi jedynie dobry stan techniczny obiektu. W kontekście tej regulacji prawnej organ winien w szczególności ustalić, czy przy realizacji obiektu doszło do naruszenia przepisów innych niż przepisy o planowaniu przestrzennym, a jeśli tak – to, czy mogą one wywoływać skutki określone w ww. art. 37 ust. 1 pkt 2. Przy czym, likwidując samowolę budowlaną organ winien w tym zakresie kierować się obecnie obowiązującymi przepisami, a nie przepisami już nie obowiązującymi (które to w sprawie przywołane zostały w uzasadnieniu decyzji I instancji, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r.). W okolicznościach niniejszej sprawy analiza w tym zakresie wymagała przede wszystkim uwzględnienia usytuowania budynku, a to z uwagi na jego położenie w odległościach nie przekraczających 2 m względem granic działek sąsiednich. W przypadku zachodniej ściany budynku, od strony działki o nr ewid. [...], odległość ta wynosi ok. 1,5 m, a w przypadku ściany zachodniej od strony działki o nr ewid. [...] – odległość ta wynosi od 0,5 m do 1,0 m (v. inwentaryzacja nieruchomości z grudnia 2010 r.). Należało ustalić jak te odległości wyglądały w dacie realizacji obiektu, a ewentualne naruszenia prawa w tym zakresie (popełnione w dacie budowy), ocenić w kontekście obowiązujących przepisów, w tym regulujących bezpieczeństwo pożarowe. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, iż w powyższym kontekście organ II instancji nie przedstawił żadnej analizy i oceny, nie odniósł się również do tej przedstawionej w sprawie przez organ I instancji. Ograniczył się do bardzo ogólnikowych stwierdzeń, nawiązujących jedynie do inwentaryzacji budynku mających potwierdzać jego dobry stan techniczny. Powyższe, w ocenie Sądu, wskazuje na brak prawidłowego postępowania wyjaśniającego w kontekście ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Przytoczyć należy przy tym wyrok z 21 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 911/05, (Lex nr 265785), w którym Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie. Dostrzec przy tym także należy, iż na gruncie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił podstawę wydania decyzji organu I instancji i zgodnie, z którym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, pojęcie owej "zdatności" musi być interpretowane szeroko, a więc również w tym znaczeniu, że nie narusza ono uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej (tak NSA w wyroku z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2589/10, Lex nr 1219124).

35 Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa. Decyzja ta nie zawiera ustaleń w zakresie koniecznym w sprawie, a wyznaczonym przepisami art. 37 i -ewentualnie- art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowanie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. wymagało zaś wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanek stanowiących podstawę do wydania nakazu przymusowej rozbiórki obiektu lub nakazu wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (obowiązującym w dacie orzekania przez organy), a tego rodzaju ustalenia organu winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji.

36 -Na koniec, Sąd zauważa, iż w powyżej cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W takiej też sytuacji, jak wskazał NSA, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę.

37 Kierując się powyższym, dostrzec trzeba, iż organ II instancji orzekając w sprawie w istocie nie wyjaśnił z jakiego rodzaju samowolą budowlaną ma do czynienia w niniejszej sprawie. Nie zbadał należycie sprawy ani w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym, ani warunków technicznych – najpierw z daty budowy obiektu. Nie ustalił tym samym, czy w ogóle konieczne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie. Przy czym, w ocenie Sądu, nawet przy ustaleniu, iż sprawa dotyczy jedynie samowoli o charakterze formalnym (bo przy realizacji inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę, nie naruszono ani przepisów o planowaniu przestrzennym, ani innych), organ mógł wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), zważywszy na trwające już kilka lat postępowanie legalizacyjne w tej sprawie oraz wniosek obecnych właścicieli obiektu złożony w organie I instancji w dniu [...] maja 2010 r., a dotyczący wydania "zezwolenia na użytkowanie".

38 Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu, a tym samym w szczególności uzupełnić materiał dowodowy i własne rozważania w kontekście art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Winien mieć przy tym na względzie zapadłą w dniu 16 grudnia 2013 r. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OPS 2/13 zwracającą uwagę na to, iż innym stanem prawnym należy kierować się ustalając samo zdarzenie jakim jest samowola budowlana, a innym – likwidując skutki tej samowoli.

39 Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.