Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1586/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r., VII SA/Wa 1586/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak

3 : [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14

4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267

5 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. N. od decyzji

6 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...],

7 odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania na wniosek B.

8 N., nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak:

9 [...], odmawiającej uchylenia, po wznowieniu postępowania na

10 wniosek B. N., decyzji Starosty [...] z dnia [...] października

11 2010 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.

12 K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego na

13 działkach nr ewid. [...],[...], położonych przy ul. M. w M.,

14 uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej

15 instancji.

16 W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że

17 B. N. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (data wpływu - [...] czerwca 2012

18 r.) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w

19 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto w dniu [...] czerwca

20 2012 r., do Wojewody [...] wpłynęło odwołanie B. N. od powyższej

21 decyzji organu stopnia podstawowego.

22 Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ wojewódzki kierując się ugruntowanym

23 w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, według którego tryb

24 odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, w pierwszej kolejności

25 rozpatrzył odwołanie B. N. z dnia [...] czerwca 2012 r., i wydał decyzję z

26 dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy w/w

27 decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. Na powyższą decyzję

28 Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. B. N. wniosła skargę do

29 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

30 Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącą -

31 B. N. o wyjaśnienie czy podtrzymuje swój wniosek z dnia [...] czerwca

32 2012 r. dotyczący stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] z

33 dnia [...] maja 2012 r., czy też wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody

34 [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującej w mocy powyższą decyzję Starosty

35 [...].

36 W odpowiedzi na wezwanie B. N. oświadczyła, że podtrzymuje

37 wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty [...] z dnia [...]

38 maja 2012 r.

39 Organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy postępowanie administracyjne, tak jak to

40 ma miejsce w analizowanej sprawie, zostało zakończone wydaniem decyzji w wyniku

41 rozpoznania odwołania, to decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności musi

42 dotyczyć rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu odwoławczym.

43 Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze treść żądania skarżącej,

44 która w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. jednoznacznie oświadczyła, że wnosi o

45 stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej, tj. decyzji Starosty

46 [...] z dnia [...] maja 2012 r. organ wojewódzki powinien odmówić

47 wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia powyższej decyzji organu stopnia

48 podstawowego. Tymczasem Wojewoda [...], wszczął postępowanie nadzorcze i

49 wydał rozstrzygnięcie merytoryczne, w którym odmówił stwierdzenia nieważności

50 decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.

51 Organ odwoławczy podkreślił, że organ administracji publicznej jest

52 obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, w sytuacji gdy stało się ono

53 bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania

54 administracyjnego występuje wtedy, gdy brak jest któregokolwiek z elementów

55 konstruujących przedmiot tego postępowania, elementu przedmiotowego lub

56 podmiotowego.

57 W niniejszej sprawie, mając na uwadze zakres żądania skarżącej, która

58 domaga się stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej w sytuacji gdy w

59 obrocie prawnym pozostaje decyzja drugoinstancyjna organ uznał, że zachodzi

60 konieczność umorzenia postępowania organu I instancji, jako bezprzedmiotowego.

61 W analizowanym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r.,

62 nie może bowiem być przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez organ

63 wojewódzki.

64 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

65 Warszawie wniosła B. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w

66 całości, jak i o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r., w

67 całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu

68 [...] z dnia [...] maja 2012r., decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia

69 2013r., oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r.,

70 [...], z uwagi na rażące naruszenie prawa procesowego, to

71 jest art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa oraz art. 35 §

72 1 kpa.

73 Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa

74 procesowego, a to :

75 1) art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty

76 [...] z dnia [...] maja 2012r., pomimo rażącego naruszenia prawa przy

77 wydawaniu przedmiotowej decyzji, w sytuacji gdy obowiązek stwierdzenia

78 nieważności decyzji dotkniętej wadami wymienionymi w tym przepisie odnosi się

79 zarówno do decyzji organu odwoławczego, jak i decyzji organu I instancji,

80 2) art. 9 kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o

81 okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich

82 praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie administracyjnego, nadto

83 zaniechanie czuwania nad tym, aby skarżąca nie poniosła szkody z powodu

84 nieznajomości prawa, poprzez brak udzielenia jej niezbędnych wyjaśnień i

85 wskazówek,

86 3) art. 8 kpa poprzez brak prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać

87 zaufanie skarżącej do organów Państwa oraz jej świadomość i kulturę prawną,

88 4) art. 35 § 1 kpa poprzez brak załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, w

89 szczególności gdy rozstrzygnięcie dotyczyło stricte zagadnień proceduralnych, a

90 okoliczności faktyczne pozostały bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

91 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gdyby została należycie

92 poinformowana o tym, iż w świetle obowiązującego orzecznictwa, zgodnego ze

93 stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie może skutecznie

94 wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...], to oczywistym

95 jest że wniosłaby o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody.

96 Zdaniem skarżącej organy administracji nie mogą wykorzystywać niewiedzy

97 obywateli, przeciwnie zobowiązane są do tego aby wyczerpująco informować

98 obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na

99 ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowanie

100 administracyjnego. Ponadto, winny czuwać nad tym, aby obywatel nie poniósł szkody

101 z powodu nieznajomości prawa, poprzez udzielenie niezbędnych wyjaśnień i

102 wskazówek. W innym wypadku organy administracji narażone będą na utratę

103 zaufania ze strony obywateli, nie mówiąc już o tym, iż takim działaniem nie pogłębią

104 świadomości i kultury prawnej obywateli.

105 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

106 zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

107 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

108 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja organu

109 odwoławczego odpowiada przepisom prawa.

110 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

111 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póżn. zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z

112 dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.

113 U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności

114 administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności

115 zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

116 prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

117 Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Głównego

118 Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., uchylająca decyzję

119 Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia

120 nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. i umarzająca

121 postępowanie wszczęte z wniosku B. N..

122 Zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało

123 wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn

124 postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje

125 postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym

126 mowa w § 1, służy zażalenie.

127 W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub

128 przedmiotowej, gdy postępowanie od początku było bezprzedmiotowe - zasadną jest,

129 jak wskazano wyżej, odmowa wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61 a § 1

130 k.p.a.), zaś w przypadku wtórnego wystąpienia bezprzedmiotowości, tj. gdy stało się

131 ono bezprzedmiotowe w toku trwającego postępowania albo postępowanie zostało

132 błędnie wszczęte mimo przyczyn uzasadniających odmowę jego wszczęcia, organ

133 zobligowany jest postępowanie umorzyć (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.).

134 W przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2012 r. wpłynął do Wojewody

135 [...] wniosek B. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty

136 [...] z dnia [...] maja 2012 r. Od tej samej decyzji Skarżąca złożyła w

137 ustawowym terminie odwołanie do organu II instancji. W dniu [...] sierpnia 2012 r.

138 Wojewoda [...] wydał decyzję w trybie odwoławczym. Następnie pismem z dnia [...]

139 listopada 2012 r. skierował do Skarżącej pytanie domagające się doprecyzowania

140 wniosku o stwierdzenie nieważności poprzez wskazanie czy wniosek ten dotyczy

141 decyzji Starosty [...], czy również decyzji organu odwoławczego. W

142 odpowiedzi B. N. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. podtrzymała

143 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja

144 2012 r.

145 W związku z tym słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że

146 wniosek Skarżącej w sposób precyzyjny określał przedmiot żądania zawarty w

147 piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. B. N. domagała się stwierdzenia

148 nieważności decyzji organu I instancji.

149 Co do zasady, postępowanie nieważnościowe powinno obejmować decyzję

150 organu II instancji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec jednoznacznie

151 określonego żądania i jego uzasadnienia, organ nie był zobowiązany do innej niż

152 literalna interpretacji wniosku, zatem prawidłowo poddano kontroli decyzję organu I

153 instancji.

154 O woli Skarżącej w zakresie kontroli tylko decyzji organu pierwszej instancji,

155 świadczy też argumentacja zawarta we wskazanym na wstępie wniosku.

156 Nie mogły być uznane za skuteczne zarzuty skargi powołujące się na naruszenie

157 zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. Przede wszystkim dlatego, że wniosek

158 Skarżącej zawierał precyzyjnie określone żądanie. Poza tym uzupełnienie nie mogło

159 uszczegóławiać wniosku pierwotnego z dnia [...] czerwca 2012 r. w ten sposób, że

160 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji obejmować miało również decyzję organu

161 odwoławczego, bowiem w dacie składania wniosku nie funkcjonowała jeszcze

162 decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.

163 Reasumując, Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ

164 administracji zasadnie wskazał, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania

165 określonego w art. 156 kpa w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I

166 instancji w sytuacji gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji w oparciu o art.

167 138 kpa decyzja organu odwoławczego.

168 Wskazać należy, iż decyzja organu I instancji w takim przypadku nie ma

169 samodzielnego bytu prawnego, zaś w obrocie prawnym funkcjonuje łącznie z decyzją

170 organu odwoławczego. Ponadto z konstrukcji przepisu art. 138 kpa wynika, iż organ

171 II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji zobowiązany był do

172 ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a zatem do zbadania

173 prawidłowości i kompletności zgromadzonego w aktach materiału dowodowego i do

174 jego ponownej oceny prawnej.

175 Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13

176 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1456/12 stwierdzając, że "Jeżeli decyzja organu

177 pierwszej instancji była kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, to wniosek o

178 stwierdzenie nieważności powinien dotyczyć decyzji ostatecznej, a więc decyzji

179 organu drugiej instancji. Nie można żądać stwierdzenia nieważności wyłącznie

180 decyzji organu pierwszej instancji, w przypadku, gdy sprawa była rozpatrywana przez

181 organ odwoławczy i zakończona decyzją ostateczną."

182 Podzielając powyższy pogląd należy dodać, że organy administracyjne winne

183 orzekać co do zasady na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego. W

184 związku z tym należało uznać, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania

185 określonego w art. 156 k.p.a. w stosunku do decyzji administracyjnej wydanej w I

186 instancji w sytuacji, gdy w sprawie została wydana co do tej decyzji - w oparciu o art.

187 138 k.p.a. - decyzja organu odwoławczego.

188 Wobec tego istniała przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia

189 postępowania, a wobec jego wszczęcia przez organ I instancji uzasadnionym było

190 uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie

191 stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jako bezprzedmiotowego w

192 oparciu o art.105 k.p.a.

193 Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zajmował się z przyczyn formalnych

194 prawidłowością decyzji z [...] maja 2012 r. Starosty [...] za niezasadny

195 należało uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast naruszenie art.

196 35 k.p.a. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

197 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższa

198 argumentacją orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002

199 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).