Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., VII SA/Wa 1537/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r., VII SA/Wa 1537/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...],[...] , na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, zwana dalej k.p.a.), po wszczęciu na wniosek S. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na G. K., jako inwestora, obowiązek wykonania w terminie do [...] marca 2010 r. określonych robót budowlanych w przebudowanym pomieszczeniu strychowym i korytarzu oddzielającym to pomieszczenie od lokalu mieszkalnego nr [...] w II klatce schodowej, wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ww. pomieszczeń do stanu zgodnego z prawem, polegających na:

4 1) Przywróceniu zachodniej ściany zewnętrznej budynku na odcinku przebudowanego pomieszczenia strychowego do stanu sprzed przebudowy, tj. zlikwidowaniu wykonanych 3 otworów okiennych wraz z okratowaniem zewnętrznym i odtworzeniu istniejących przed przebudową lufcików w dawnych miejscach i o dawnych wymiarach; 2) W korytarzu oddzielającym przebudowane pomieszczenie strychowe od lokalu mieszkalnego nr [...] odbudowaniu (przywróceniu) rozebranej podczas prowadzonych robót adaptacyjnych ściany działowej wraz z drzwiami wejściowymi do lokalu mieszkalnego nr [...] w tym samym miejscu i odległości od ściany klatki schodowej (ca 3,5m), w którym istniała ona przed przystąpieniem do przebudowy tych pomieszczeń i w którym uwidoczniona jest w projekcie budowlanym adaptacji strychu; 3) W przebudowanej ścianie działowej oddzielającej korytarz od adaptowanego pomieszczenia strychowego odtworzeniu otworu drzwiowego i osadzeniu drzwi wejściowych drewnianych pełnych płytowych do tego pomieszczenia w tym samym miejscu i odległości od ściany klatki schodowej (ca 1,3m), w którym istniały one poprzednio, przed przystąpieniem do przebudowy tych pomieszczeń (...) oraz zdemontowaniu drzwi przesuwnych i zabudowaniu otworu drzwiowego wykonanego w tej ścianie w odległości 79 cm od ściany strychu II klatki schodowej, którego nie przewidywał projekt budowlany.

5 Dalej, organ podał, że w wyniku stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie G. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] października 2009 r. decyzją z dnia [...] października 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wojewódzki stwierdził, że zgodnie z oceną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 3188/03 istotnym motywem do działania w sprawie jest dokonane odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę, polegające na zmianie wielkości i ilości okien. Odstępstwo to wymaga działania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli wymaga nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że nie została wyjaśniona kwestia prawa do dysponowania przez G. K. nieruchomością na cele budowlane. Jak ocenił organ wojewódzki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nakazał wykonanie takich przeróbek, które umożliwią dostęp do przebudowanego pomieszczenia wszystkim mieszkańcom. Takie stanowisko organ I instancji wywiódł z przekonania, że G. K. nie posiadała w dacie przebudowy strychu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w kwestii badania wskazanego prawa w trybie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oraz uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

7 Organ nadzoru podniósł, że z akt sprawy wynika, że Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. pozwolenia na przebudowę części strychu na pomieszczenie gospodarcze związane z lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w [...].

8 Roboty budowlane objęte ww. pozwoleniem na budowę zostały wykonane przez inwestora w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] września 2002 r.

9 Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2001 r.

10 W dniu [...] lutego 2003 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonali oględzin robót dotyczących adaptacji strychu na pomieszczenie gospodarcze na posesji przy ul. [...]. W dniu kontroli stwierdzono, że przebudowano część strychu w II klatce schodowej na pomieszczenie gospodarcze (garderobę) zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykonano wykucie drzwi z korytarza do pomieszczenia garderoby, wykonano 3 szt. okien z PCV. Przed oknami wykonano zabezpieczenie z krat metalowych. Wykonano posadzkę z płytek terakoty a ściany wyłożono płytami gipsokartonowymi. Pozostał do wykonania biały montaż i instalacja elektryczna - gniazda wtykowe i punkty świetlne. W trakcie kontroli stwierdzono, że pomieszczenie nadaje się do użytkowania, jako garderoba. Również w dniu [...] marca 2004 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] przeprowadzili oględziny w mieszkaniu nr [...]. Podczas oględzin nie stwierdzono, aby G. K. wykonała jakiekolwiek roboty budowlane w pomieszczeniu wykonanym w wyniku adaptacji strychu. Stwierdzono natomiast, że zostały wykonane roboty budowlane w kuchni i w łazience, które polegały na wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej, wyłożeniu ścian glazurą i wyłożeniu posadzki terakotą. G. K. oświadczyła, że roboty zostały wykonane na przełomie stycznia i lutego 2004 r.

11 Podczas kolejnych oględzin dokonanych w dniu [...] czerwca 2004 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalono, że projekt będący załącznikiem do pozwolenia na przebudowę części strychu na pomieszczenie gospodarcze związane z lokalem nr [...], zawiera rysunek zamienny opatrzony podpisem z dnia [...] kwietnia 2002 r. architekta D. A.. Z tego rysunku wynika, że w stosunku do podstawowego projektu, zaprojektowano dodatkowe okno. Zrezygnowano ze ścianki działowej z drzwiami usytuowanej w połowie długości przedpokoju, przełożono drzwi wejściowe do pomieszczenia adaptowanego na gospodarcze i usytuowano je w odległości 0,8 m od narożnika. Drzwi do kuchni i drzwi wejściowe do lokalu są zgodne z projektem. Ściana działowa oddzielająca przedpokój od pomieszczenia gospodarczego została wykonana z uskokiem 25 cm. W powstałej wnęce umieszczono szafę w przedpokoju.

12 W dniu [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał kolejnej kontroli robót dotyczących adaptacji pomieszczeń strychowych. W wyniku oględzin ustalono, że pomieszczenie przyległe do mieszkania nr [...] przy ul. [...] (dawny strych) znajduje się w stanie wykończonym (z wyjątkiem założenia gniazdek i opraw oświetleniowych). Pomieszczenie to użytkowane jest, jako suszarnia. Skontrolowany stan pomieszczenia jest zgodny ze stanem przedstawionym w ocenie technicznej sporządzonej przez Z. R. (upr. bud. nr [...],[...] i [...]).

13 Organ nadzoru dodał, że projekt techniczny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2001 r., przewidywał powiększenie istniejących otworów okiennych szt. 2 o wymiarach 110 x 110 cm dla lepszego doświetlenia, ocieplenie dachu wełną mineralną grubości 20 cm, modernizację podłogi, skucie uszkodzonych tynków i ich uzupełnienie, pomalowanie ścian, wstawienie nowej stolarki okiennej i drzwiowej naprawę elewacji i pomalowanie fragmentów przylegających do powiększonych okien.

14 Dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały w szczególności na wykonaniu trzech otworów okiennych o rozmiarach 110 cm x 120 cm, 110 cm x 120 cm i 55 cm x 120 cm zamiast dwóch o wymiarach 110 cm x 110 cm, wykonaniu podłogi z płytek terakotowych zamiast z paneli drewnianych.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 3188/03, wydanym w przedmiotowej sprawie przesądził, że wykonanie trzech okien zamiast dwóch okien, a także powiększenie wymiarów projektowanych dwóch okien stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, że wycofanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego oznacza, że od dnia unicestwienia orzeczenia roboty prowadzone są nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną. Wpływ postępowania toczącego się przed organem administracji architektoniczno-budowlanej na niniejszą sprawę dotyczy tylko zdarzeń, które następują po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie G. K. wykonywała roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2001 r. Zakończenie robót nastąpiło prawie miesiąc przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia. Postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby inwestorka prowadziła roboty budowlane po [...] października 2002 r. Podstawą zastosowania art. 51 ust. 1 mógłby być fakt istotnego odstępstwa od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4).

16 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podstawę prawną do orzekania w rozpatrywanym przypadku winny stanowić przepisy art. 51 Prawa budowlanego, które stwarzają możliwość doprowadzenia do legalizacji adaptowanego strychu. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: (...) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

17 Organ nadzoru uznał, że organ odwoławczy w weryfikowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, zgodnie z wymogami określonym w art. 138 § 2 k.p.a., dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wskazał, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakie przepisy zostały naruszone, oraz co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., nie pozostaje w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. i nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa jak również żadną inną wadą zawartą w art. 156 § 1 k.p.a.

18 Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S.S..

19 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. S. , utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podtrzymując stanowisko w nim zawarte. Dodatkowo organ podniósł, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie rozstrzygającego sprawę, nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/08, wskazał, że wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest uchybieniem procesowym, ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem i instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

20 Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji tegoż organu. Skarga została uzupełniona pismami z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] sierpnia 2016 r. oraz [...] maja 2017 r.

21 Skarżący wskazał, iż w czasie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nie istniała już decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., gdyż decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. stwierdzona został nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Skoro zaś została wyeliminowana z obiegu prawnego, to automatycznie, w ocenie strony, z tą decyzją wygasają uprawnienia jakie bezprawnie przypisała sobie G. K.. S. S. uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem została wydana w sprawie, w której już została wydana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., zachodzi więc tożsamość sprawy.

22 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

25 W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

26 Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

27 Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

28 Należy zgodzić się z podglądem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

29 W szczególności, nie jest ona dotknięta rażącym naruszeniem prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

30 Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

31 W ocenie Sądu, niewadliwie organ nadzoru stwierdził, że organ wojewódzki podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2015 r., zgodnie z wymogami określonymi w ww. przepisie, dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie wskazał, jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione i jakie przepisy zostały naruszone oraz co należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

32 Niezasadne jest ponowne przywoływanie całego stanu faktycznego sprawy. Wymaga jednak podkreślenia, że ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. K. pozwolenia na przebudowę części strychu na pomieszczenie gospodarcze związane z lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym przy ul. [...] w [...]. Projekt techniczny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał powiększenie istniejących otworów okiennych szt. 2 o wymiarach 110 x 110 cm dla lepszego doświetlenia, ocieplenie dachu wełną mineralną grubości 20 cm, modernizację podłogi, skucie uszkodzonych tynków i ich uzupełnienie, pomalowanie ścian, wstawienie nowej stolarki okiennej i drzwiowej naprawę elewacji i pomalowanie fragmentów przylegających do powiększonych okien.

33 Roboty budowlane objęte ww. pozwoleniem na budowę zostały wykonane przez inwestora w okresie od [...] grudnia 2001 r. do [...] września 2002 r.

34 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2001 r.

35 Dokonane przez inwestora odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegały w szczególności na wykonaniu trzech otworów okiennych o rozmiarach 110 cm x 120 cm, 110 cm x 120 cm i 55 cm x 120 cm zamiast dwóch o wymiarach 110 cm x 110 cm, wykonaniu podłogi z płytek terakotowych zamiast z paneli drewnianych.

36 Na uwagę zasługuje również fakt, iż w niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 3188/03. W powyższym wyroku Sąd przesądził, że wykonanie trzech okien zamiast dwóch okien, a także powiększenie wymiarów projektowanych dwóch okien stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd wskazał, że w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego pierwszeństwo powinien mieć środek wymieniony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Ocenił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w określonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

37 Ww. wyrok ma kardynalne znaczenie dla niniejszej sprawy, z uwagi na jego moc wiążącą stosownie do art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

38 Nie sposób jest więc postawić zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., zarzutu zwykłego naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa, która nie tylko uwzględnia stan faktyczny sprawy, lecz także odnosi się w swoich ustaleniach do poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku zapadłego w sprawie.

39 Ponadto, podkreślić należy, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wydanie decyzji trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdy nie zachodzą ku temu warunki, jest uchybieniem procesowym, trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszym przypadku. Decyzja kasacyjna nie kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, choć wskazuje kierunki dalszego postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/08, z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/12).

40 Okoliczność wyeliminowania z obiegu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. Nadto, skoro nie istnieje ona w obiegu prawnym, nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, jakoby decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

41 Reasumując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta inną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

42 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako nieuzasadnioną oddalił.