Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1855/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., VII SA/Wa 1855/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi [...} na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2012r. na

3 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania

4 administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

5 zwanej dalej K.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie

6 sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., znak:

7 [...]; odmawiającą stwierdzenia na wniosek [...]

8 nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].08.2011 r., uchylającej decyzję

9 Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...]

10 (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na

11 wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne

12 wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., c.o., c.w.u. i

13 gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele

14 mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i

15 przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,

16 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda

17 [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr

18 [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą

19 [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących

20 przebudowę strychu na cele mieszkalne wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych:

21 elektrycznej, wod.- kan., c.o., c.w.u. i gazowej oraz orzekającej o zmianie sposobu

22 użytkowania poddasza na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ

23 pierwszej instancji.

24 Podaniem z dnia [...].09.2011 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...].11.2011 r.,

25 uzupełnionym pismem z dnia [...].11.2011 r., [...] wystąpił o stwierdzenie

26 nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.,

27 W decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Wojewoda

28 [...] wskazał, że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr

29 [...]/11, znak: [...], zostało wydane z naruszeniem art. 10 § 1, 7 i 77

30 K.p.a. Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji by ponownie rozpatrując sprawę

31 wyjaśnił, czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art.

32 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010

33 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.); rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu.

34 Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że

35 organ wojewódzki nie naruszył w omawianej sprawie w sposób rażący art. 138 § 2

36 K.p.a.

37 Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie

38 nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że kontrolował jedynie decyzję kasatoryjną, która nie przesądza o zgodności projektowanej inwestycji z wymogami przepisów Prawa budowlanego, a zatem podniesione kwestie jak m.in. niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy pozostają bez wpływu na ocenę decyzji Wojewody [...].

39 W skardze skierowanej do Sądu, [...] zaskarżonej decyzji

40 zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 138 § 2 k.p.a poprzez błędne

41 stwierdzenie, że nie zachodzą przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji

42 [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]

43 sierpnia 2012r. znak: [...].

44 Zdaniem Skarżącego w/w decyzja Wojewody [...] w sposób rażący

45 narusza prawo, gdyż jej treść zawiera jednoznaczne wytyczne, które przesądzają o

46 sposobie i kierunku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Z tego

47 względu, pomimo iż sama treść decyzji wydawać się może neutralna dla kierunku

48 ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji to jednak treść uzasadnienia

49 kwestionowanej decyzji przesądza o ocenie szeregu istotnych w sprawie kwestii

50 faktycznych, Doprowadzić to może w rezultacie do rozstrzygnięcia sprawy w sposób

51 niezgodny z treścią art. 34 pkt. ustawy prawo budowlane.

52 Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wiąże organ pierwszej

53 instancji cc do sposobu rozstrzygnięć sprawy w zakresie zbadania, czy planowany

54 obiekt będzie wyższy od obecnie istniejącego. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu

55 warunków zabudowy nr [...] (zał. 1) w pkt. 3a ustala, że wysokość obiektu i

56 powierzchnia zabudowy ma pozostać b zmian, zaś projekt przebudowy zmienia

57 wysokość obecnego obiektu.

58 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał

59 swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł c oddalenie skargi.

60 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

61 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów

62 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem

63 zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w

64 granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz

65 powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

66 postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

67 W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest

68 rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu nadzwyczajnym w którym organ kontrolujący

69 ocenia decyzję kasatoryjną, rolą sądu jest również dokonanie oceny czy organ

70 wydający rozstrzygnięcie kasatoryjne w tym przypadku Wojewoda [...], uchylając

71 decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę strychu na cele mieszkalne rażąco nie przekroczył swoich uprawnień a określonych w przepisie art. 133 § 2 k.p.a.

72 Na wstępie zauważyć należy, że organ badając decyzję w postępowaniu

73 nadzorczym zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka

74 wymieniona w art. 156 § 1 K.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu

75 prawnego. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi

76 być oczywiste. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest, stosownie do art. 156

77 § 1 pkt 2 K.p.a. - rażące naruszenie prawa. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, z

78 rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy

79 treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy

80 rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako

81 rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Ponadto, zgodnie z

82 orzecznictwem naruszenie prawa kwalifikuje się jako rażące, mając na uwadze skutki

83 społeczno-gospodarcze naruszenia prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2005

84 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05), a także biorąc pod uwagę skutki tego naruszenia dla

85 strony - miałyby być one dotkliwe i ich dotkliwość dla strony miałaby być niczym

86 nieusprawiedliwiona (por. wyrok NSA z dnia 2.03.2C06 r., sygn. akt II GSK 398/05).

87 Oceniając zatem decyzję Wojewody [...] wskazać należy, że zgodnie z

88 art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i

89 przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy

90 rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania

91 wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 51 S/97, I SA 343/00).

92 Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez

93 Wojewodę [...] naruszenie art. 10 § 1, 7 i 77 K.p.a. Wojewoda [...]

94 zobowiązał organ I instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił, czy nie doszło

95 do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia

96 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z

97 późn. zm.): rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny usytuowany na

98 działce nr ewid. 27/1 nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania inwestycji oraz

99 zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu.

100 Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria

101 Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje

102 na uwzględnienie, albowiem Wojewoda [...] uchylając decyzję Prezydenta Miasta

103 [...] z dnia [...].05.2011 r., nr [...], i przekazał sprawę co ponownego rozpatrzenia

104 wskazując w uzasadnieniu, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów

105 postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej

106 rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten wskazał, jakie okoliczności należy

107 wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem organu

108 odwoławczego jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji, wskazań co do dalszego

109 postępowania, w taki sposób, aby organ I instancji miał jasność co do prawidłowego

110 sposobu dalszego działania.

111 W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymagało ponownego przeprowadzenia

112 postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Przekazując sprawę, Wojewoda

113 [...] mógł wskazać organowi ! instancji, by ponownie rozpatrując sprawę wyjaśnił,

114 czy nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1

115 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r., Nr

116 243, poz. 1623 z późn. zm.}; rozważył, czy istniejący sąsiedni budynek wielorodzinny

117 usytuowany na działce nr ewid. [...] nie będzie znajdował się w strefie oddziaływania

118 inwestycji oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu. W tym stanie rzeczy zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia szeregu przepisów prawa procesowego w tym art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, ponieważ niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.

119 Podkreślić również należy, co też zauważył Główny Inspektor Nadzoru

120 Budowlanego, że decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego

121 rozpatrzenia przez organ I instancji nie ma charakteru rozstrzygnięcia ostatecznie

122 rozstrzygającego sprawę nie można jej zarzucić, że wywołała skutki społeczno-

123 gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa (por.

124 wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.07.2009 r, sygn. akt VII SA/Wa 1955/08).

125 Konsekwencją takiej decyzji jest bowiem wyłącznie konieczność ponownego

126 rozpatrzenia sprawy, a nie jej zakończenie co do meritum. Decyzja kasacyjna nie

127 kończy postępowania ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia sprawy przez

128 organ i instancji.

129 Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

130 sprawa wraca Jo poprzedniego stanu i postępowanie przed organem i instancji toczy

131 się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny.

132 Jakkolwiek nowa decyzja organu I instancji może ukształtować sytuacją prawną strony

133 w sposób mniej korzystny, n ż czyniła to uchylona uprzednia decyzja tego organu, czyni

134 to jednak w oparciu o ustalony nowy stan faktyczny i prawny bowiem decyzja I instancji

135 została zniesiona przez organ odwoławczy, a więc przestał istnieć stan prawny i

136 faktyczny, który stanowił podstawę dla wydania uchylonej decyzji organu pierwszej

137 instancji.

138 Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu Główny inspektor Nadzoru

139 Budowlanego prawidłowe ocenił, iż organ wojewódzki nie naruszył w omawianej

140 sprawie w sposób rażący art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy

141 administracyjnej wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej znacznej części.

142 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

143 zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna

144 z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o

145 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę

146 oddalił.