Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1448/07

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1448/07

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r. znak [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego przy ul. W. w K.

3 Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył R.S. podając, że decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, gdyż wydano ją w oparciu o warunki zabudowy również rażąco naruszające prawo, a w konsekwencji pozwolenie na budowę narusza założenia planu przestrzennego zagospodarowania terenu.

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanego dalej "kpa"/

5 - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r.

6 W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., po przeprowadzeniu na wniosek R.S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego w K., przy ul. W., odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R.S., decyzją z dnia [...] października 2003 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po rozpoznaniu skargi R.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4572/03 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r. Ponownie rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

7 Decyzję tą zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor, A.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1092/05 skargę oddalił.

8 W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku R.S. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1995 r. oraz po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. Wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 kpa, dlatego też stosowane może być wyłącznie w ściśle określonych sytuacjach przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. W podstępowaniu nieważnościowym bada się czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

9 Odnosząc się do argumentacji przedstawionej we wniosku skarżącego wskazał, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę R.S. nie brał udziału, lecz nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, a jedynie przesłankę wznowieniową.

10 Kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z pozostającą w obiegu prawnym decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - motelowego, która z kolei wydana jest w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. Co prawda w decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalno – motelowego" natomiast kontrolowaną decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno – usługowo – gastronomicznego" to jednak pojęcia te należy uznać za tożsame, gdyż w motelach prowadzone są usługi zarówno hotelarskie, jak i gastronomiczne.

11 Odnosząc się do zarzutu znacznej uciążliwości inwestycji wyjaśnił, że większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnienia dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do zaprzestania inwestowania, o ile zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto przeprowadzone w trakcie funkcjonowania obiektu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, inspekcji ochrony środowiska oraz sądem powszechnym potwierdzają brak występowania dolegliwości dla otoczenia, mogących zostać zakwalifikowanymi jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich".

12 W związku z tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona żadną wadą, którą w sposób wyczerpujący wymienia art. 156 § 1 kpa organ odmówił stwierdzenia jej nieważności.

13 Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania R.S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

14 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, iż badana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. poprzedzona została decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę był związany ustaleniami tej decyzji w zakresie zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym dla danego obszaru planem zagospodarowania przestrzennego.

15 Samodzielne dokonywanie ustaleń w kwestii zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby zatem rażące naruszenie przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm./. Tym bardziej nie można takiej analizy dokonać w ramach postępowania nieważnościowego, którego jedynym celem jest ustalenie czy decyzja nie jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

16 W dalszych wywodach uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

17 Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa.

18 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył R.S. wnosząc o:

19 - unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz unieważnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r.

20 Skarżący podał, iż wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego unieważnione zostały warunki zabudowy i zezwolenia budowlane posiadane przez A.M. Inwestycja na działce sąsiedniej jest bardzo uciążliwa mimo to inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę zajazdu. Skarżący nie zgodził się także z ustaleniami organu, iż prowadzenie działalności hotelowo – gastronomicznej można uznać za usługi, których uciążliwość nie wykracza poza granice działki, a tylko takie usługi można było prowadzić na tym terenie zgodnie z zapisami planu.

21 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

22 Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

23 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, decyzja ta nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, dlatego też skarga R.S. nie zasługuje na uwzględnienie.

24 Na wstępie należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

25 Podkreślić należy także, iż organy orzekające w trybie nadzoru kontrolują decyzje w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

26 Jedną z przesłanek uchylenia decyzji, jako nieważnej jest przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

27 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominujący jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986r., sygn. akt: IV SA 716/86, Monitor Prawniczy 1991/11 s. 9).

28 Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem prawa, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności.

29 Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko organu nadzoru, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja z dnia 12 grudnia 1995 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa.

30 Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno -usługowo - gastronomicznego stanowiły przepisy art. 28, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.

31 Przepisy te określają między innymi warunki, jakie musi spełnić inwestor aby uzyskać pozwolenie na budowę.

32 W sprawie jest niesporne, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone przepisami Prawa budowlanego.

33 Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył wszelkie wymagane prawem dokumenty, tj. wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedstawił projekt budowlany oraz wymagane opinie i uzgodnienia właściwych jednostek, dołączył także ostateczną decyzję Wójta Gminy w K. z dnia [...] sierpnia 1995 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji.

34 Organ zatem, jeżeli inwestor spełnił wszystkie wymogi, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika wprost w treści art. 35 ust 4 Prawa budowlanego (por. także wyrok NSA z dnia 2 września 1998, sygn. akt IV SA 2311/96, LEX nr 43803).

35 W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bez znaczenia pozostaje zarzut nie przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia istoty sprawy. Tak, jak to już wskazano, celem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ocena legalności decyzji administracyjnej wyłącznie w aspekcie kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie przeprowadzanie ponownie postępowania wyjaśniającego.

36 Podstawowym zarzutem podnoszonym w stosunku do kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zarzut jej niezgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał na obszarze, na którym miała być realizowana inwestycja jedynie budownictwo mieszkaniowe wraz z usługami, których uciążliwość nie wykracza poza teren działki.

37 Z akt postępowania wynika, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r. o pozwoleniu na budowę została poprzedzona zgodnie z art. 35 ust.1 Prawa budowlanego, wydaniem przez Wójta Gminy K. decyzji z dnia [...] sierpnia 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

38 Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem /miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego/ zabudowy działki inwestora.

39 Zgodnie bowiem z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm./ obowiązującej w dacie wydania kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę, decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter wiążący organ wydający pozwolenie na budowę.

40 Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organu, iż nawet w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli poprzedzona była ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym.

41 Prawidłowo więc organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 1995 r.

42 Z uwagi na powyższe uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lutego 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.