Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., VII SA/Wa 1360/12
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r., VII SA/Wa 1360/12
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
2 Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru
3 Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7
4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po
5 rozpatrzeniu wniosku M. S. wniósł sprzeciw wobec zamiaru
6 przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego,
7 wybudowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w
8 miejscowości [...], gmina [...].
9 W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor prowadził roboty
10 budowlane na podstawie decyzji Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa
11 działającego z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r., nr
12 [...], która zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na budowę
13 m.in. jednorodzinnego budynku mieszkalnego parterowego z garażem, poddaszem
14 użytkowym-mieszkalnym i dachem wielospadowym oraz zbiornika bezodpływowego
15 na nieczystości płynne. Powyższa decyzja uprawniała inwestora do budowy budynku
16 mieszkalnego jednorodzinnego, parterowego, niepodpiwniczonego z poddaszem
17 użytkowym i garażem w bryle budynku, o nieregularnym kształcie dającym się
18 wpisać w prostokąt o wymiarach rzutu 12,33 m. x 15,16 m., usytuowanego na działce
19 jak wyżej i zlokalizowanego w odległościach 3,50 m. od wschodniej i 4,00 m. od
20 zachodniej strony granicy działki. Ponadto z projektu zagospodarowania działki
21 wynikało, że zbiornik na nieczystości płynne winien być zlokalizowany w odległości
22 11,00 m. od północno - wschodniej strony budynku mieszkalnego.
23 Jednakże inwestor roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego
24 jednorodzinnego wykonał z odstępstwami od warunków określonych w ww. decyzji z
25 dnia [...] października 2006 r. polegającymi na zmianie: wysokości budynku, lokalizacji
26 zbiornika na nieczystości płynne. Powyższe odstępstwa powodują zmiany w
27 projekcie zagospodarowania działki i w charakterystycznych parametrach obiektu
28 budowlanego t.j: kubaturze i wysokości budynku.
29 Dokonane przez inwestora odstępstwa mają charakter odstępstw istotnych, o
30 których mowa w art 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor
31 Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, że istotne odstąpienie od
32 zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę jest
33 dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
34 Inwestor nie przedłożył takiej decyzji, dlatego też niemożliwe było skuteczne oddanie
35 budynku do użytkowania.
36 Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego
37 Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M. Si.
38 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na
39 podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...]
40 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
41 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 54 Prawa
42 budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego na którego wzniesienie jest
43 wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić po zawiadomieniu właściwego
44 organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia
45 zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Należy zauważyć, że
46 zawiadomienie o zakończeniu budowy uruchamia postępowanie administracyjne w
47 sprawie przystąpienia do użytkowania. Podstawą wszczęcia tego postępowania jest
48 fakt zakończenia budowy, natomiast datą jego wszczęcia jest doręczenie
49 kompletnego zawiadomienia właściwemu organowi. Postępowanie zainicjowane
50 zawiadomieniem o zakończeniu budowy może zakończyć się jedynie sprzeciwem lub
51 milczeniem organu.
52 W opinii organu odwoławczego ustalenia dokonane przez organ I instancji są
53 prawidłowe i brak było podstaw do przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy,
54 gdyż inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego.
55 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stan
56 zagospodarowania spornej działki wynikający z dokumentacji powykonawczej nie
57 odpowiada zapisom projektu zagospodarowania działki o nr ewid. [...], stanowiącego
58 integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego (inwestor dokonał zmiany
59 usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe, przesuwając go o około 2,00 m).
60 Powyższe potwierdza również kierownik budowy w oświadczeniu z dnia 15 stycznia
61 2012 r. Ponadto analiza zapisów pierwotnej dokumentacji projektowej z ustaleniami
62 dokonanymi przez organ powiatowy podczas czynności kontrolnych
63 przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2012 r. wykazała, że podczas realizacji prac
64 zmianie uległa wysokość obiektu (elewacja północna - frontowa oraz elewacja
65 południowa - tylna). Powyższe odstąpienia - obejmujące zmianę zagospodarowania
66 działki oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego
67 kwalifikują się do odstępstw istotnych w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa
68 budowlanego (zgodnie z brzmieniem w/w przepisu, istotnym odstąpieniem od
69 zatwierdzonej dokumentacji projektowej jest odpowiednio zmiana dotycząca zakresu
70 zagospodarowania działki lub terenu oraz zmiana dotycząca charakterystycznych
71 parametrów obiektu budowlanego, m.in. wysokości i kubatury).
72 Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanym przypadku w toku realizacji
73 prac inwestor nie dopełnił obowiązku uzyskania decyzji o zmianie decyzji o
74 pozwoleniu na budowę dlatego też zgłoszenie sprzeciwu przez powiatowy organ
75 nadzoru budowlanego należy uznać za zasadne.
76 Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu Wojewódzki
77 Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że odstępstwo w postaci zmiany
78 usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe zostało zakwalifikowane przez
79 projektanta jako nieistotne w myśl art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Jednakże, takie
80 działanie w w/w zakresie nie może zostać uznane za skuteczne. Instytucja
81 przewidziana w w/w przepisie umożliwia wprawdzie nanoszenie na dokumentację
82 projektową dokonywanych zmian, ale dotyczyć to może wyłącznie odstępstw o
83 charakterze nieistotnym (takim było wyłącznie zmniejszenie okapów budynku).
84 Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru
85 Budowlanego wniósł M. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w
86 całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w trakcie
87 realizacji inwestycji nie jest możliwe jej wykonanie co do 1 cm zgodnie z
88 zatwierdzonym projektem budowlanym.
89 Zdaniem skarżącego minimalne zmiany pozostają bez wpływu na
90 charakterystyczne parametry budynku.
91 Podczas kontroli stwierdzono właśnie takie minimalne zmiany dotyczące
92 wysokości pomieszczeń w poziomie parteru i piętra.
93 Projektowana wysokość w poziomie parteru wynosiła 2,90 m, a wykonana
94 wynosi 2,91 m.
95 Projektowana wysokość w poziomie piętra wynosiła 2,40 m, a wykonana
96 wynosi 2,51 m.
97 W ocenie skarżącego organ odwoławczy wadliwie podzielił stanowisko
98 organu I instancji, iż poprzez zmianę wysokości pomieszczeń w poziomie parteru i
99 piętra inwestor dokonał zmiany charakterystycznych parametrów obiektu.
100 budowlanego, które kwalifikują się do odstępstw istotnych zgodnie z art. 36 a ust. 5
101 pkt 2 Prawa budowlanego.
102 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie podzielił także
103 stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do zmiany w zakresie
104 zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości
105 [...], w taki sposób, że inwestor dokonał zmiany usytuowania zbiornika na
106 nieczystości ciekłe, przesuwając go o około 2,00 m, co zostało zakwalifikowane
107 przez projektanta jako odstępstwo nieistotne w myśl art. 36 a ust. 6 Prawa
108 budowlanego i potwierdzone przez kierownika budowy. Projektant uznał, że
109 proponowane zmiany nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu i
110 warunków pozwolenia na budowę, która zdaniem inwestora była kontynuowana
111 legalnie. W trakcie realizacji inwestycji ze względów technicznych stało się
112 niemożliwe wykonanie zbiornika zgodnie z projektem budowlanym. Okazało się
113 bowiem, iż w miejscu planowanego szamba znajduje się zbiornik po lasowanym
114 wapnie zasypany betonowym gruzem i kamieniami, co spowodowało konieczność
115 przesunięcia zbiornika. Skarżący podkreślił, że zostało złożone oświadczenie
116 kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem
117 budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami oraz informacja o
118 wprowadzonych za zgodą projektanta nieistotnych zmianach. Skarżący podkeślił
119 także, że inwestor zachował przepisy techniczno-budowlane dotyczące odległości
120 urządzenia budowlanego (szamba) od granic budynku mieszkalnego i działek
121 sąsiednich (tj. od budynku odległość wynosi 13 m, od działki sąsiedniej 2 m, a od
122 ciągu pieszo jezdnego ok. 18 m), czym nie naruszył przepisów Rozporządzenia
123 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,
124 jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i umiejscowił zbiornik na
125 nieczystości ciekłe zgodnie z § 36 powyższego rozporządzenia.
126 W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru
127 Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
128 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
129 Skarga jest uzasadniona.
130 W rozpoznawanej sprawie organy wyraziły sprzeciw wobec przystąpienia do
131 użytkowania jednorodzinnego domu mieszkalnego twierdząc, że inwestor odstąpił w
132 sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany wysokości
133 obiektu i zmiany sposobu zagospodarowania działki.
134 Zarzucając inwestorowi zmianę wysokości obiektu organ nie określił dokładnie
135 o ile wysokość obiektu się zmieniła w stosunku do wysokości wynikającej z
136 zatwierdzonego projektu budowlanego.
137 Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący podnosił, że wysokość
138 budynku nie uległa zmianie, a minimalne różnice wysokości pomieszczeń parteru i
139 piętra są dopuszczalne podczas budowy.
140 Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów skarżącego i nie
141 przeanalizował protokołu kontroli budynku w którym wskazano minimalne różnice
142 wysokości budynku rzędu 0,01 m i 0,11m w stosunku do zaprojektowanego.
143 Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, że w trakcie realizacji inwestycji
144 może dojść do minimalnej zmiany jej wykonania bowiem nie jest możliwe
145 wybudowanie budynku co do 1 cm zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
146 Wystarczy użycie materiałów budowlanych o innych wymiarach aby doszło do różnic
147 rzędu kilku centymetrów w porównaniu z wymiarami podanymi w projekcie.
148 W ocenie sądu, przekroczenie wymiarów wysokości o 0,01 m i 0,11m można
149 uznać za odstępstwo nieistotne.
150 Przyjmując, że odstępstwo w postaci zmiany usytuowania zbiornika na
151 nieczystości ciekłe stanowi istotne odstępstwo gdyż powoduje zmianę w zakresie
152 zagospodarowania działki organ odwoławczy nie rozważał i już szerzej nie
153 uzasadniał istotnego charakteru tej zmiany.
154 Skarżący już w odwołaniu podnosił, że zakres objęty projektem
155 zagospodarowania działki nie uległ zmianie bowiem nie powstały nowe obiekty ani
156 też nie zrezygnowano z budowy obiektów objętych pozwoleniem na budowę.
157 Również w tej kwestii organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów
158 skarżącego.
159 Orzekając w przedmiocie istnienia istotnych odstępstw organ powinien
160 przeprowadzić dodatkowe rozważania celem ustalenia, czy stwierdzone
161 odstępstwo ma w realiach rozpoznawanej sprawy charakter istotny.
162 W literaturze i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że to, czy w danym
163 przypadku odstąpienie od projektu zostanie uznane za "istotne odstąpienie", zależy
164 od okoliczności sprawy (Komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z
165 Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r., System Informacji
166 Prawnej Legalis oraz powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca
167 2004 r. sygn. akt: IV SA 3274/02).
168 W skardze skarżący wyjaśnił iż ze względów technicznych stało się
169 niemożliwe wykonanie zbiornika zgodnie z projektem budowlanym.
170 Przesunięcie zbiornika (szamba) o 2 metry nie naruszyło przepisów
171 techniczno-budowlanych dotyczących odległości od granic budynku mieszkalnego i
172 działek sąsiednich.
173 Oceniając charakter powyższego odstępstwa konieczne jest ustalenie czy
174 przesunięcie zbiornika o 2 metry nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra
175 Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim
176 powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr
177 75, poz. 690 ze zm).
178 Organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił
179 wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniósł się do zarzutów
180 skarżącego dlatego sąd uchylił zaskarżoną decyzję działając na podstawie art. 145
181 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed
182 sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm).
183 Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się
184 wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy,