Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1290/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 1290/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2010 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala

Uzasadnienie

2 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku C. S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r, którym nakazano spółce akcyjnej M. w B. wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem, wykonywane na dz. nr [...] i [...], przy ul. [...] [...] w K.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...].10.2009r. wpłynął wniosek C. S. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r. wydanego na podstawie art. 50 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekającego o wstrzymaniu budowy budynku mieszkalno - usługowego wielorodzinnego z garażem przy ul. [...] w K. realizowanej przez firmę M. S.A., w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nakazującego wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających.

4 Na wstępie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji.

5 Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia jego doręczenia, jeśli nie zostanie wydana jedna z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 w/w ustawy. Z materiału sprawy wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał decyzji o której mowa, zatem postanowienie z dnia [...].11.2008r. o wstrzymaniu robót utraciło ważność z dniem [...].01.2009r.

6 Nadto postanowienie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, tj. postanowienie z dnia [...].11.2008r, nie było przedmiotem weryfikacji instancyjnej, gdyż decyzją z dnia [...].03.2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe związane z zażaleniem C. S.

7 Wygaśnięcie postanowienia oznaczało w ocenie organu, że przestaje ono kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne, czy też wywoływać dla adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej postanowienia sprawiła, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego, a zatem nie może być również weryfikowane w trybie art. 156 k.p.a., nie ma bowiem przedmiotu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności.

8 Z tego względu wystąpiła niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. W oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. organ orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r.

9 C. S. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Domagała się jej zmiany i stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008r.

10 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i błędną ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu decyzji analizy całości materiału dowodowego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne odmówienie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

11 W uzasadnieniu odwołania wskazała, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności służy kontroli nadzwyczajnej wszystkich aktów administracyjnych niezależnie od tego czy ich obowiązywanie miało charakter terminowy czy bezterminowy. Postanowienie z [...].11.2008r. istniało przez 2 miesiące w obrocie prawnym i w tym zakresie wywołało stosowne skutki prawne.

12 Ponieważ postanowienie to w sposób rażący naruszało prawo, to ma interes aby postanowienie to unieważnić. Przyjęcie interpretacji wskazanej przez organ prowadziłoby do naruszenia prawa strony do kontroli orzeczeń administracyjnych.

13 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania C. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

14 W uzasadnieniu podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...].11.2008 r. wstrzymał inwestorowi – M. S.A. z siedzibą w B. roboty budowlane, związane z realizacją budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi oraz wjazdem i przebudową chodnika, wykonywane na działce nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...], w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

15 Jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających przed wpływami atmosferycznymi w zakresie wskazanym w opinii technicznej, dotyczącej stanu technicznego dachu i tarasów w wybudowanym budynku mieszkalnym pod kątem zabezpieczenia tych elementów przed okresem zimowym, zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, zawieszenia tablic informacyjnych i ostrzegawczych.

16 Oceniając sprawę organ II instancji wskazał, że na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeka się o niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych zachodzi m.in. w sytuacji, kiedy wskazane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowisko takie znalazło potwierdzone zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

17 Zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

18 Z akt sprawy wynika, że decyzja taka nie została wydana, dlatego postanowienie z dnia [...].11.2008 r., utraciło ważność w dniu [...].01.2009 r., tj. po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia stronom.

19 Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to tym samym nie jest możliwa jego weryfikacja w trybie art. 156 k.p.a.

20 C. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2010r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2009 r.

21 Domagała się uchylenia decyzji organu I i II instancji wydanych w przedmiotowej sprawie.

22 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, iż ze względu na upływ 2 miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].11.2008 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności było bezprzedmiotowe.

23 Wskazała, że wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zgodnie z art. 50 ust. 4 w/w ustawy traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

24 Ze swej istoty ma ono, charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 ww. ustawy. Postanowienie to jednakże istnieje w porządku prawnym i stanowi podstawę działań i zaniechań podejmowanych w tym dwumiesięcznym okresie czasu. Jest to zatem postanowienie istniejące, chociaż ograniczone czasowo.

25 Utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na skutek upływu czasu nie ma żadnego wpływu na możliwość weryfikacji postanowienia zarówno w trybie zwyczajnym, jak i nadzwyczajnym.

26 Wskazała na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (VII SA/Wa 1617/08), gdzie Sąd uznał, że "to z samego faktu wydania postanowienia wynika możliwość domagania się jego weryfikacji, a nie z faktu pozostawania w obrocie prawnym, gdyż wówczas organ II instancji mógłby specjalnie zwlekać z rozpoznaniem zażalenia tak, aby postanowienie którego dotyczy zażalenie utraciło moc. Taka sytuacja byłby bezprawna. Skoro samo wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 w/w ustawy stwarza stronie postępowania uprawnienie do złożenia zażalenia, to utrata mocy obowiązującej nie ma żadnego znaczenia dla konieczności rozpoznawania zażalenia i zweryfikowania prawidłowości wydania postanowienia".

27 Kwestionowanemu postanowieniu PINB w [...] z dnia [...].11.2008 r., zarzuciła nadto, iż zostało wydane, pomimo że organ stwierdził, iż nie ma takiej potrzeby ("W toku prowadzonego postępowania inspektorzy PINB w dniu [...].08.2008 r. przeprowadzili rutynową kontrolę budowy przy ul. [...] w [...] i nie stwierdzili w ramach możliwej oceny wizualnej prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Teren budowy był zamknięty i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich") oraz w sytuacji wydania przez WSA w Krakowie wyroku z dnia 16.07.2008 r. sygn. akt: II SA/Kr 484/07, zawierającego postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę.

28 Jednak prace te były prowadzone wbrew postanowieniu o wstrzymaniu wykonalności decyzji, co nie zmienia faktu, że organ wydający postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności twierdził, że takie prace nie są prowadzone, a mimo to zarządził ich wstrzymanie.

29 Treść sentencji i uzasadnienia kwestionowanego postanowienia PINB w [...] skonstruowana jest w sposób umożliwiający prowadzenie dowolnych robót budowlanych, pomimo wskazanego wyroku WSA w Krakowie.

30 Sposób sformułowania postanowienia jest całkowicie niejasny i sprzeczny z prawem, ma charakter blankietowy oraz odsyła do treści innych dokumentów, co narusza art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2-5 k.p.a. oraz art. 50 ustawy Prawo budowlane.

31 Wygaśnięcie postanowienia z mocy prawa (na skutek upływu czasu) nie może wykluczać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia, które wywołało skutki prawne. Przyjęcie toku rozumowania organu I i II instancji prowadziłoby do wniosków, które nie mogą być zaakceptowane w państwie prawa.

32 Art. 50 ust. 4 wprowadzałby bowiem 2-miesięczny termin (od dnia doręczenia postanowienia), w którym strona może żądać stwierdzenia nieważności postanowienia, w sytuacji gdy przepisy k.p.a. nie ograniczają żadnym terminem żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia organu administracji publicznej. Nawet wszczęte postępowanie nieważnościowe musiałoby zakończyć się w tym 2 miesięcznym terminie. Taka interpretacja jest niedopuszczalna, bowiem musiałaby prowadzić do wniosku, iż postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w praktyce w ogóle nie podlega kontroli.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

34 Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

35 Podzielając pogląd organu odwoławczego, że na podstawie art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzeka się o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, a do tych należy sytuacja gdy kwestionowane postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to wskazać należy również na związanie tutejszego Sądu z mocy art. 170 p.p.s.a. - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2009r. w sprawie o sygn. II SA/Kr 988/09, oddalającym skargę C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego.

36 Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, także nadzwyczajnych w tym postępowania o stwierdzenie nieważności.

37 W uzasadnieniu wskazanego wyroku, Sąd Wojewódzki w Krakowie wskazał, że kontrolą objął legalność umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych na mocy postanowienia wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

38 Przypomniał, że zgodnie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Ustawodawca przewidział maksymalny dwumiesięczny materialny termin mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o ile w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Tylko wydanie we wskazanym terminie decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje ten skutek, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zachowuje swoją moc wiążącą.

39 Wskazał, że postanowienie z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy, a jego obowiązywanie wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 tej ustawy (wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99, OSNP z 2000 r., nr 9, poz. 336). Upływ terminu działa zawsze automatycznie - akt wygasa per se i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia.

40 Po upływie terminu ważności przewidzianego przez ustawodawcę dla postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, postanowienie to traci swoją moc prawną. Z kolei utrata mocy obowiązującej powoduje, że nie może być ono przedmiotem obrotu prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2001 r., II SA 480/00, niepublikowany). Nie była w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym.

41 W sytuacji, gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencje do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy ani uchylić.

42 Postępowanie dotyczące postanowienia, które utraciło ważność, wobec braku jego przedmiotu, stało się postępowaniem bezprzedmiotowym. Jak podkreśla się również w orzecznictwie NSA, w myśl art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 r., I SA/Kr 1141/97 niepublikowane).

43 W terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronom postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji powyższe postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność z dniem [...] stycznia 2009 r.

44 W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie zażaleniowe została oceniona jako zgodna z prawem.

45 Przepis art. 170 p.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia. Jego ratio legis polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć sprzecznych. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że wskazane w powyższym przepisie podmioty muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona odmiennie oceniana.

46 Powaga rzeczy osądzonej w tej sprawie oceniana została według istoty orzeczenia znajdującego odzwierciedlenie w uzasadnieniu.

47 Mając powyższe na względnie należy przyjąć, że skoro niemożliwym było dokonanie kontroli instancyjnej przedmiotowego postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. z przyczyn wyżej wskazanych przez Sąd Wojewódzki w Krakowie, to również z tych samych przyczyn nie jest możliwe poddanie go kontroli w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Skoro postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to tym samym nie jest możliwa jego weryfikacja w trybie art. 156 k.p.a., a rozstrzygniecie organu wobec braku przedmiotu sprawy jest w pełni zasadne.

48 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.