Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., VII SA/Wa 1115/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., VII SA/Wa 1115/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r" znak: [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r" znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

3 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na wniosek [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010 r., uznając m. in., że przedmiotowa decyzja organu powiatowego " (...) nie jest obarczona jedną wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa. co z kolei eliminuje przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie ".

4 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził,że przepis art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę wydania badanej w trybie odwoławczym decyzji dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym lecz organ I instancji nie badał tych przyczyn lecz merytorycznie odniósł się do zarzutów zawartych we wniosku o wszczęcie postępowania i odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanek z art. 156 Kpa, w tej sprawie.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto kiedy przepis art. 157 § 3 Kpa stanowiący podstawę wydania badanej w trybie odwoławczym decyzji dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

6 Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Sp. z o.o zarzucając jej naruszenie przepisów prawa w postaci:

7 art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji mógł orzec co do istoty sprawy;

8 art. 158 § 1 k.p.a. z zw. z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario poprzez brak wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

9 Zdaniem spólki skarżacej istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Tym samym Organ II Instancji dysponując zebranym w sprawie materiałem dowodowym, winien ponownie rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku [...] a nie ograniczać się jedynie do kontroli instancyjnej.

10 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

13 Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00).

14 W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

15 Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie zbadał przymiotu strony składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organizacji społecznej pod względem przesłanek określonych w art. 31 Kpa. a mimo to odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a ponadto mimo odmowy wszczęcia odniósł się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do zarzutów wniosku o wszczęcie postępowania.

16 Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r" znak: [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r stanął na straży podstawowej zasady prawa administracyjnego tj zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Poczynienie innych ustaleń w tym zakresie wyłącznie przez organ II instancji prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania.

17 W tym stanie rzeczy zarzut spółki Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałby to ww. zasadę dwuinstancyjności. Ponadto należy zaznaczyć, co słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, że skarżona decyzja dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania, a nie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

18 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.