Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., VII SA/Wa 103/18
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2018 r., VII SA/Wa 103/18
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę
Uzasadnienie
2 Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB") po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku.
3 Decyzja organu drugiej instancji została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
4 Ww. decyzją z [...] października 2017 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku wniosku G. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
5 Pismem z dnia [...] października 2017 r. Stowarzyszenie [...] ("[...]") złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie podniosło, że wydając ww. decyzję przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] organ nadzoru nie uwzględnił faktu, że obecnie nie występuje w obrocie prawnym żadna decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla tej inwestycji albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją o znaku: [...], uchyliło decyzję środowiskową Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że Stowarzyszenie nie jest uprawnione do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji albowiem prawo do złożenia takiego wniosku przysługuje wyłącznie podmiotom na prawach strony, a takim podmiotem (w jego ocenie) nie jest Stowarzyszenie. Tym samym organ odwoławczy pozostawił merytoryczne zarzuty wniosku bez rozpoznania. Następnie GIB przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał także na przepis art. 31 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Zdaniem GINB, omawiany tryb wszczęcia postępowania administracyjnego jak również dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu już wszczętym wymaga wniosku zainteresowanej organizacji. Powołując orzecznictwo sądowe oraz judykaturę, organ odwoławczy stwierdził, że skutek uzyskania przez organizację społeczną statusu uczestnika na prawach strony powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09). GINB stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika aby organ nadzoru wydał postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Postępowanie to nie zostało również zainicjowane wnioskiem wskazanego Stowarzyszenia, wniesionym w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., które to postępowanie zakończono wydaniem decyzji GINB z [...] września 2017 r. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż Stowarzyszenie jest podmiotem uprawnionym do domagania się kontroli decyzji organu pierwszej instancji.
7 Ponadto organ drugiej instancji podniósł, że do oceny, czy Stowarzyszenie skutecznie przystąpiło do postępowania administracyjnego na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz, czy dopuszczalne jest wniesienie przez to Stowarzyszenie takiego wniosku konieczne jest również zbadanie, czy decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczy inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm.) "Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 2.). Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony."
8 Organ nadzoru wyjaśnił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem prawa materialnego. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest katalogiem zamkniętym. Ma to miejsce w 4 przypadkach, ściśle określonych ww. ustawą z 3 października 2008 r. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś postępowanie to nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z 3 października 2008 r.
9 W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., do inicjowania postępowania odwoławczego (z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Niewątpliwym jest także, w ocenie organu, że interesu prawnego Stowarzyszenia nie można wywodzić z samego faktu doręczenia zaskarżonej decyzji GINB z [...] października 2017 r. Zgodnie bowiem z poglądem z reprezentowanym przez sądy administracyjne, sam fakt doręczenia decyzji administracyjnej określonej osobie nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., sygn. akt: II OSK 357/05).
10 Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., [...].
11 Strona skarżąca przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mającego wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj:
12 1) art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a., wyrażające się w :
13 • Uznaniu apriori przez GINB, iż na kanwie przedmiotowej sprawy nie ziściły się ustawowe przesłanki warunkujące legitymację Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w materii stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], wywołanej wnioskiem G. W., w szczególności:
14 • Nie zostało wydane w trybie regulacji art. 31 ust. 2 k.p.a. stosowne postanowienie organu dopuszczające Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w następstwie uznania, iż ziściły się conditiones ab sine qua non udziału Stowarzyszenia we wskazanym postępowaniu, dekodowane z regulacji art. 31 ust. 1 k.p.a., która to ocena GINB skutkowała:
15 • Uznaniem, iż po stronie Stowarzyszenia nie zachodziła legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. zakończonej uprzednia decyzją GINB z [...] października 2017 r., a finalnie, iż:
16 • Zachodziła podstawa do zastosowania instytucji in procedendo w postaci umorzenia postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomniana decyzja GINB z [...] października 2017 r. na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a, w warunkach:
17 • Zaniechania realizacji przez GINB dekodowanego z przywołanej uprzednio regulacji art. 31 ust. 2 k.p.a obowiązku przeprowadzenia szczegółowej oceny charakteru oraz znaczenia przedsięwziętej przez Stowarzyszenie czynności procesowej, obejmującej złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] października 2017 r., w szczególności:
18 a) zaniechania szczegółowego zbadania i wyjaśnienia przez GINB, czy złożenie przez Stowarzyszenie wniosku w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. tożsame było z wolą udziału w postępowaniu znak: [...], a finalnie:
19 • Czy złożony wniosek o ponowne rozpoznaje sprawy inkorporował również żądanie Stowarzyszenia w materii dopuszczenia do udziału we wskazanym postępowaniu w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a. w związku ze ziszczeniem się przesłanek dekodowanych z art. 31 ust. 1 k.p.a., a mianowicie:
20 • Przesłanka w postaci działania Stowarzyszenia na etapie składania wspomnianego wniosku w celu ochrony interesu społecznego, zagrożonego w razie obowiązywania w obiegu prawnym wspomnianej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r.,
21 • Przesłanka zgodności materii postępowania z celami statutowymi Stowarzyszenia,
22 b) Zaniechania ewentualnego wezwania Stowarzyszenia, czy składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenie domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, znak: [...], a finalnie:
23 • Sprecyzowania, czy złożony wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy należy rozpatrywać również jako wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a., a ostatecznie:
24 2) Zaniechania zbadania przez GINB, w razie potwierdzenia, iż wniosek o ponowne zbadanie sprawy stanowił zarazem wniosek w trybie art. 31 ust. 2 k.p.a. czy zachodzą przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu [...], statuowane na kanwie art. 31 ust. 1 k.p.a.
25 GINB uznał zatem , iż złożenie przez Stowarzyszenie wniosku w trybie art. 127 ust. 3 k.p.a. ma charakter ustawowo niedopuszczalny, a finalnie zasadne jest zastosowanie instytucji umorzenia postępowania, w sytuacji:
26 • Braku uprzedniego, kompleksowego wyjaśnienia, czy podjęcie przez Stowarzyszenie aktywności obejmującej złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją GINB z [...] października 2017 r. zainicjowanej uprzednio przez G.W. nie jest tożsame ze sformułowaniem żądania dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu [...] w trybie i na podstawie art. 31 ust. 2 k.p.a. które to szczegółowe wyjaśnienie przedmiotowej kwestii stanowi dopiero warunek niezbędny do zbadania legitymacji Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W konsekwencji ocena GINB oraz wydane w jej następstwie rozstrzygnięcie inkorporowane w objętej zaskarżeniem decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. ma charakter przedwczesny, a ich sformułowanie stanowi naruszenie obowiązku organu określonego na kanwie art. 31 ust. 2 k.p.a.
27 Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. oraz zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
28 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji.
29 Pismem z dnia [...] września 2018 r., uczestnik postępowania [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Stanowisko podtrzymała na rozprawie przed sądem administracyjnym w [...] oświadczając, że od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z września 2017 r. uchylającej decyzję środowiskową Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. Spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w następstwie czego Sąd uchylił decyzję SKO, które po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację inwestycji.
30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
31 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
32 Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
33 Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., którą umorzono postępowanie z wniosku Stowarzyszenia na rzecz Mieszkańców Gminy [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z października 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z stycznia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...], na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
34 Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., prawidłowo przyjął, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (odwołanie) ww. Stowarzyszenia, powinien w pierwszej kolejności ocenić czy wniosek ten pochodzi od osoby uprawnionej do zainicjowania takiego postępowania, bez względu na to, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] października 2017 r. została Stowarzyszeniu doręczona.
35 Jednocześnie materiał dokumentacyjny wskazuje, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. nie zostało zainicjowane wnioskiem Stowarzyszenia, które także nie występowało z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, słusznie organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że sam fakt, iż organizacja społeczna nawet jeśli wniesie o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym (co w niniejszej sprawie i tak miejsca nie miało) nie skutkuje to automatycznie uzyskaniem przez nią statusu uczestnika postępowania na prawach strony, albowiem skutek taki powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie – z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 k.p.a.).
36 Ponadto Sąd przychyla się do stanowiska GINB, że rozstrzygnięcie organu wpływa na charakter praw i obowiązków tylko stron tego postępowania. Okoliczność, że inne podmioty zostały umieszczone w rozdzielniku decyzji organu i ją otrzymały nie rodzi dla żadnego z tych podmiotów prawa do skarżenia tej decyzji do organu odwoławczego. Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 357/05, w którym wskazał, że ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata (LEX nr 194900).
37 Brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy powoduje niedopuszczalność jego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119).
38 Dodatkowo, w ocenie Sądu, zasadnie GINB stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak więc, skoro już postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2015 r. przez Wojewodę [...]) nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., a tym samym Stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym do inicjowania postępowania, nadzorczego, którego i tak inicjatorem nie było lecz był nim G.W.. W konsekwencji nie było też podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.
39 W tym miejscu Sąd wskazuje, na orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że "stowarzyszenie nie mogło skutecznie wywołać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ postępowanie o udzielenie tego pozwolenia nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11). Ponadto znane jest mu także orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących udziału społeczeństwa (por. wyroki NSA z dnia: 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1400/10).
40 Tym samym, biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekający doszedł do przekonania, że stanowisko GINB w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest prawidłowe.
41 W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się nieskuteczne.
42 Mając powyższe na względzie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.