Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., VIII SA/Wa 301/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2020 r., VIII SA/Wa 301/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska Gwiazda, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant specjalista Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy G. (dalej: organ, Rada Gminy) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy

3 z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej: u.c.p.g.) po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G., podjęła w dniu [...] czerwca 2016 r. uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy G. (dalej: uchwała, regulamin).

4 Pismem z 27 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na powołaną wyżej uchwałę z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił:

5 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz 5 ust. 1 u.c.p.g. w związku z art. 7

6 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja RP) w związku z § 115, § 135 w związku z § 143, § 118 i § 137 w związku z § 143, a także § 116 i § 136 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w regulaminie, w § 3 rozdziału I, regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie, modyfikację zapisów ustawy u.c.p.g. oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stworzenie definicji poprzez powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi przez ustanowienie warunków, iż mycie pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie na własnej posesji, przy użyciu czystej wody niezawierającej innych substancji chemicznych, może być ono dokonywane wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu, zaś naprawa pojazdów samochodowych może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz nadto pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin, gromadzenia powstających odpadów

7 w pojemnikach do tego przeznaczonych, jak i zabezpieczenia przed przedostaniem się płynów samochodowych do środowiska, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i rozporządzenia właściwego ministra, i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.; dalej k.c.);

8 2) istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez nałożenie uchwałą w § 2 rozdziału I na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

9 3) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie

10 w § 3 rozdziału V na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów na smyczy;

11 4) istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia przez nałożenie w § 1 rozdziału VII na właścicieli nieruchomości zabudowanych obowiązku deratyzacji.

12 Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie

14 o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Rada Gminy poddała

15 w wątpliwość, czy wszystkie ze wskazanych przez skarżącego naruszeń prawa mają charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności paragrafów regulaminu wskazanych w zarzutach skargi.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie

18 w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego

19 i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

20 Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub

21 w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

22 Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,

23 ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do

24 zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy

25 o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury

26 podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością

27 samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa,

28 będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju

29 naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego

30 będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy

31 uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś

32 konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy

33 postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).

34 Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

35 Kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że skarga prokuratora jest

36 zasadna albowiem zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę

37 praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia

38 regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie

39 przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki

40 z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia

41 udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

42 Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały). Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora

43 sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ustawy.

44 Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na

45 terenie gminy dotyczące:

46 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

47 obejmujących:

48 a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty

49 selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

50 i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny,

51 meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady

52 budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów

53 komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

54 b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości

55 służących do użytku publicznego,

56 c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami

57 naprawczymi;

58 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków

59 rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym,

60 porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

61 a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

62 b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

63 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości

64 ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

65 4) (uchylony)

66 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

67 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

68 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

69 z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

70 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej

71 przeprowadzania.

72 Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego

73 regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie

74 szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest

75 zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie,

76 w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA).

77 Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy

78 regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do

79 wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień.

80 Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem

81 sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin

82 określa" (por. wyrok NSA z 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14; wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13, publ. CBOSA).

83 Odnośnie do § 3 ust. 1 rozdziału I regulaminu, dotyczącego mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego tylko pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych,

84 w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi (lit. a) oraz na terenach służących do użytku publicznego tylko

85 w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (lit. b), wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. reguluje kwestie pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów w tym zakresie.

86 Zasadny jest również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 3 ust. 2 rozdziału I regulaminu, który stanowi, że drobne naprawy, a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości dozwolone są tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone

87 w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada Gminy posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c. i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować (por. wyrok WSA

88 w Rzeszowie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 261/20, publ. CBOSA; wyrok WSA

89 w Kielcach z 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 893/19, publ. CBOSA).

90 Odnośnie postanowienia zaskarżonej uchwały zawartego w § 2 ust. 1 i ust. 2 rozdziału I regulaminu, to w sposób nieuprawniony powtarza ono (nadto z pewną modyfikacją) przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., co powoduje, że wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Po pierwsze, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Kwestie zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. wyrok WSA w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 365/19, publ. Lex nr 2716320; wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 80/19, publ. Lex nr 2694744; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1060/15, publ. CBOSA). W kwestionowanym przepisie uchwały postanowiono, że obowiązek uprzątania przez właścicieli nieruchomości błota, śniegu i lodu dotyczy powierzchni chodników (z wprowadzeniem definicji chodnika przyjętym w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.). Taki zapis może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy.

91 Zgodnie z § 3 ust. 1 rozdziału V regulaminu na terenie gminy G. psy mogą być wyprowadzane wyłącznie na uwięzi i w kagańcu. Według § 3 ust. 2 uchwały zwolnienie psa z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy jego właściciel jest w stanie zapewnić sprawowanie kontroli nad jego zachowaniem.

92 W ocenie Sądu skarga w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie. Sąd opowiada się

93 w kwestii zwartej w powyższych przepisach za stanowiskiem utrwalonym

94 w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12 (publ. Lex nr 1971175) odwołał się do art. 77 ustawy

95 z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U z 2015 r., poz. 1094 ze zm., dalej: k.w. - na datę podjęcia uchwały) i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W komentarzu do wskazanego przepisu W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi

96 o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi

97 w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy

98 i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. W ocenie autora komentarza, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 k.w., Lex 2009). W komentarzu do art. 77 k.w. zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m. in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r.

99 o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej: u.o.z. - na datę podjęcia uchwały) czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 r., Nr 77, poz. 687). W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę

100 i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań

101 (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

102 W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 506/19, publ. Lex nr 2736878; wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16, publ. Lex nr 2426937).

103 Stosownie do treści § 1 rozdziału VII regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi zobowiązani są do przeprowadzania co najmniej raz w roku deratyzacji na terenie nieruchomości. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków jednorodzinnych, może być realizowany tylko w miarę potrzeby. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Po pierwsze w przepisie tym nie ma mowy

104 o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości, w tym kosztami deratyzacji, a zatem nałożenie na nich takiego obowiązku jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w ww. przepisie ustawy. Po drugie stwierdzenia w rodzaju "raz w roku" czy "w miarę potrzeby" nie stanowią określenia terminów deratyzacji. Mając powyższe na względzie konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 1 regulaminu (por. wyrok WSA w Kielcach z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 859/19, publ. Lex nr 2782445; wyrok w Kielcach z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 786/19, publ. Lex nr 2757084; wyrok WSA w Lublinie z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 937/15, publ. Lex nr 2075274). Istotnie narusza prawo przepis § 19 ust.2 i 3 Rozdział VII Regulaminu zgodnie z którym Wójt Gminy G. po uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające deratyzacji oraz obciążeno właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji. Takie regulacje przekraczają ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust.2 u.c.p.g.

105 Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze( brak wyznaczenia obszarów i terminów deratyzacji), biorąc za podstawę art. 147 § 1 p.ps.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.