Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1040/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., VIII SA/Wa 1040/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej M. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego

Uzasadnienie

2 Decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Prezydent Miasta R (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 w związku z art. 8, art. 10 ust. 4, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 60, art. 62 ust. 2, art. 106 ust. 3b, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., zwana dalej: "u.p.s.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł: w pkt 1 - stwierdził, że M K (dalej: "skarżąca", "strona") jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt ojca W M (dalej: "ojciec", "pensjonariusz") w domu pomocy społecznej (dalej: "DPS"); w pkt 2 - ustalił skarżącej opłatę za pobyt ojca w DPS

3 w okresach: od 3 listopada 2007 r. do 30 listopada 2007 r. w kwocie 901,28 zł, od

4 1 grudnia 2007 r do 31 grudnia 2007 r. w kwocie 965,66 zł, od 1 stycznia 2008 r. do

5 31 grudnia 2008 r. w kwocie 1.221,34 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2009 r. do 28 lutego 2009 r. w kwocie 1.467,80 zł miesięcznie, od 1 marca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r.

6 w kwocie 1.711,84 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2010 r. w kwocie 1.996,57 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2010 r. do 31 stycznia 2011 r. w kwocie 2.098,19 zł miesięcznie, od 1 lutego 2011 r. do 31 marca 2011 r. w kwocie 2.055,97 zł miesięcznie, od 1 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w kwocie 2.236,36 zł miesięcznie. Łączna kwota ustalonej opłaty wynosi 87.787,81 zł.

7 W uzasadnieniu decyzji, powołując treść przepisu art. 60 ust. 1 u.p.s., organ

8 I instancji wywiódł, iż pobyt w DPS jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym, który to koszt ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w S wynosił w okresie: od maja 2006 r. do maja 2007 r. - 1.612,52 zł, od czerwca 2007 r. do lutego 2008 r. – 1.868,19 zł, od marca 2008 r. do lutego 2009 r. -2.045,13 zł, od marca 2009 r. do marca 2010 r. - 2.289,17 zł, od kwietnia 2010 r. do marca 2011 r. – 2.390,79 zł, od kwietnia 2011 r. do grudnia 2011 r. – 2.571,18 zł.

9 Prezydent ustalił, iż ojciec skarżącej skierowany został do DPS

10 w S decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. (znak ...), gdzie przebywał od 27 maja 2006 r. (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia [...] maja 2006 r. – przypis Sądu) do 30 maja 2012 r. Od 31 maja 2012 r. został natomiast umieszczony w DPS w R (decyzja o umieszczeniu w DPS z dnia [...] maja 2012 r. – przypis Sądu). W okresie pobytu w DPS w S pensjonariusz ponosił opłatę za pobyt w wysokości 70% emerytury. Kwota ta wynosiła 292,60 zł miesięcznie w okresie od maja 2006 r. do stycznia 2011 r. oraz 334,82 miesięcznie w okresie od lutego do grudnia 2011 r. Kwota ta nie pokrywała w całości kosztów pobytu pensjonariusza w DPS, dlatego pozostałą kwotę zastępczo wnosiła Gmina Miasta R (dalej: "Gmina"). Podał następnie, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., są: córka B B, córka U R, córka A M oraz córka M K (skarżąca). Organ I instancji ocenił sytuację dochodową ww. osób i uznał, że kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia odpłatności w ww. okresie przekroczyła skarżąca i A M, zaś pozostałe osoby nie kwalifikują się do ponoszenia tej odpowiedzialności.

11 Organ I instancji wskazał, iż pismami z dnia: 24 maja 2006 r., 4 lipca 2006 r.

12 i 6 lutego 2009 r. poinformował stronę o zasadach odpłatności za pobyt jej ojca w DPS. Ponadto w dniu 4 września 2007 r. złożył przeciwko stronie pozew do sądu powszechnego o wydanie nakazu zapłaty kwoty należnej gminie za pobyt ojca w DPS. Sąd Rejonowy w R I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I C 480/07, oddalił powództwo. Postanowieniem z dnia 2 marca 2010 r. Sąd Okręgowy w R IV Wydział Cywilny Odwoławczy, po rozpoznaniu apelacji organu, uchylił zaskarżony wyrok w całości i odrzucił pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej.

13 Decyzją znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej za pobyt ojca w DPS w okresie od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. na kwotę 36.948,43 zł i nałożył obowiązek zwrotu powyższej kwoty. Na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent po raz wtóry ustalił odpłatność skarżącej za pobyt ojca

14 w DPS w okresie od maja 2006 r. do grudnia 2011 r. na kwotę 97.109,62 zł. Stwierdził jednocześnie, iż w październiku 2006 r. strona nie kwalifikowała się do ponoszenia ww. odpłatności. W wyniku złożonego odwołania Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2013 r. orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalono opłatę strony za pobyt ojca w DPS

15 za okres od maja 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie 97.109,62 zł. Ustalono także, iż

16 w październiku 2006 r. nie kwalifikowała się ona do ponoszenia ww. odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Na skutek złożonego odwołania Kolegium decyzją znak [...] z dnia [...] września 2013 r. ponownie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

17 Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przyjął, że momentem, od kiedy skarżąca uzyskała wiedzę i miała świadomość, iż organ administracyjny domaga się zwrotu kosztów pobytu ojca w DPS jest data doręczenia nakazu zapłaty, tj. 3 listopada 2007 r. (zgodnie z uwierzytelnionym wydrukiem fotografii zwrotnego potwierdzenia doręczenia przesyłki znajdującego się w aktach sądowych). Za zasadne uznał zatem ustalenie zobowiązania skarżącej za pobyt ojca w DPS począwszy od tej daty.

18 Do obliczenia dochodu strony za 2007 r. przyjęto jej dochody wykazane

19 w zaświadczeniu z urzędu skarbowego z dnia 29 lipca 2008 r., uzyskując po stosownych obliczeniach kwotę [...] zł jako miesięczny dochód

20 w okresie od stycznia do grudnia, przy czym opłatę obliczono poczynając od dnia 3 listopada 2007 r. Do obliczenia dochodu strony za 2008 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 26 listopada 2010 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2009 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 1 lipca 2010 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2010 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 4 sierpnia 2011 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok

21 w wysokości [...] zł. Do obliczenia dochodu strony za 2011 r. przyjęto dochody wykazane w zaświadczeniu urzędu skarbowego z dnia 10 lipca 2012 r., ustalając miesięczny dochód za ten rok w wysokości [...] zł.

22 Wysokość opłaty skarżącej za pobyt ojca w DPS w okresach miesięcznych od listopada 2007 r. do grudnia 2011 r. przedstawiona została w decyzji w formie tabeli (str. 9). Prezydent ustalił, iż w ww. okresie (od listopada 2007 r. do grudnia 2011 r.) dochody rodziny skarżącej przekraczały kryterium dochodowe ustalone dla dwuosobowego gospodarstwa domowego (2.736,00 zł), stąd też zobowiązanie strony

23 z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS za te okresy ustalone zostało na łączną kwotę 87.787,81 zł.

24 W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów u.p.s. Skarżąca oświadczyła, że utrzymuje się

25 z dzieckiem z jednego świadczenia, jest w rozdzielności majątkowej z mężem od 17 sierpnia 2006 r., ma na utrzymaniu małoletniego syna, na którego łoży wspólnie

26 z mężem. Podała, że ponosi koszty utrzymania mieszkania przy ul. H

27 w W, ponadto opłaca kredyt, opłaty publicznoprawne za najem i koszty opłat. Jej mąż opłaca natomiast koszty mieszkania w M, gdzie wraz z rodziną zamieszkują. Za istotny na gruncie niniejszej sprawy strona uznała fakt, iż pomiędzy nią i jej ojcem brak jest więzi od ponad 20 lat.

28 Wskazała, iż podnoszone w decyzji tezy o braku współpracy są niezasadne, bowiem organ nie występował do niej z inicjatywą zawarcia jakiejkolwiek umowy. Posiłkując się wybranymi orzeczeniami sądów administracyjnych, podniosła w tym zakresie, iż wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku

29 z art. 61 ust. 3 u.p.s., określającej wysokość zobowiązania z tytułu odpłatności za pobyt w DPS, jest nieprawidłowe, ponieważ ustalenie przedmiotowej opłaty jest obligatoryjne w drodze umowy. W związku z tym, dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, dopóty po stronie zstępnego nie istnieje wymagalny obowiązek ponoszenia opłaty.

30 Skarżąca podniosła również (wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych), że z art. 61 u.p.s. wynika tylko obowiązek wnoszenia opłaty, który może przekształcić się w zobowiązanie poprzez zawarcie umowy lub wydanie decyzji ustalającej. Zobowiązanie do wnoszenia opłat powstaje najwcześniej od dnia, w którym osobie obowiązanej do ponoszenia opłat przewidzianej w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zostanie doręczone wezwanie do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Propozycja zawarcia umowy powinna być skierowana do adresata w czasie pobytu pensjonariusza w DPS. Decyzja może być wydana dopiero wówczas, gdy osoba zobowiązana odmówi podpisania umowy, a skarżąca podkreśliła, że nigdy nie odmówiła zawarcia umowy. Zwróciła także uwagę na okoliczność, że zgodnie z art. 59 u.p.s., obie decyzje (ustalająca odpłatność i o umieszczeniu w DPS) powinny być wydawane jednocześnie, albo przynajmniej postępowanie w tej sprawie powinno toczyć się jednocześnie. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie kręgu osób zobowiązanych rozpoczęło się dużo później niż umieszczenie jej ojca

31 w DPS. Poza tym zaskarżoną decyzją organy nie ustaliły terminu zwrotu należności, zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.

32 Strona zakwestionowała sposób wyliczenia ustalonej opłaty, wnioskując w tym zakresie o wskazanie podstawy prawnej jej wyliczenia. Podniosła również, że ojciec bez jej wiedzy i udziału został przeniesiony z DPS w S do DPS w R, gdzie opłata jest znacznie wyższa, co w sytuacji, gdy zobowiązaną do ponoszenia tej opłaty jest tylko skarżąca generuje wyższe zobowiązanie.

33 Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

34 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz przepisów regulujących sporną materię, organ odwoławczy wskazał, iż ojciec skarżącej przebywał w DPS w S w okresie od 27 maja 2006 r. do 30 maja 2012 r. Zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS są jego córki: [...] i skarżąca, przy czym kryterium dochodowe kwalifikujące do ponoszenia tej odpłatności spełniają wyłącznie A M i strona. W odniesieniu do A M odpłatność w łącznej kwocie 5.248,52 zł za okres od 18 czerwca 2008 r. do 31 grudnia 2009 r. została ustalona decyzją znak [...] z dnia [...] maja 2014 r. Decyzją tą ustalono również, że A M w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. nie kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Odpłatność skarżącej została ustalona zaskarżoną decyzją, którą objęto okres od 3 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2011 r.

35 Kolegium podało, że decyzją znak [...] z dnia [...]września 2013 r., uchylając po raz trzeci decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. (znak [...]) poddało pod rozwagę organowi I instancji możliwość obciążenia skarżącej kosztami pobytu ojca w DPS od daty doręczenia jej odpisu pozwu do sądu powszechnego o wydanie nakazu zapłaty należnej gminie kwoty. Przychylając się do ww. stanowiska organ I instancji ustalił odpłatność skarżącej od dnia 3 listopada 2007 r., a więc od daty, kiedy to sąd skutecznie doręczył stronie nakaz zapłaty z dnia 18 października 2007 r.

36 Wskazało, iż jak wynika z materiału dowodowego sprawy, strona zamieszkuje

37 w M i prowadzi wspólne gospodarstwo z synem S. Z mężem I K od dnia 17 sierpnia 2006 r. pozostaje w rozdzielności majątkowej. Skarżąca utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę; w [...]. zatrudniona była na stanowisku księgowej od 15 czerwca 1998 r., zaś od 16 kwietnia 2007 r. zatrudniona jest w firmie [...].

38 Ponadto z zaświadczeń urzędu skarbowego wynika, że dochód miesięczny netto skarżącej wynosił: [...] przekraczał kryterium dochodowe dla dwóch osób, określone

39 w art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., wynoszące 2.736,00 zł (456 zł x 300% x 2 osoby = 2.736 zł). Organ I instancji obowiązany był zatem do ustalenia stronie odpłatności za pobyt ojca w DPS, która uzależniona jest wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej i kwalifikującej się do ponoszenia takiej opłaty.

40 Wysokość zobowiązania skarżącej ustalono odejmując od kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w S opłatę wnoszoną przez pensjonariusza i opłatę ustaloną dla A M. Otrzymana różnica jest kwotą jaką może domagać się od skarżącej Gmina. Jednak opłata jaką może ona ponosić zależna jest od uzyskiwanego dochodu, a w szczególności nadwyżki tego dochodu ponad 300% kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Tak więc od dochodu skarżącej odjęto kwotę kryterium dochodowego i różnicę porównano z kwotą, której może domagać się Gmina. Jeżeli różnica jest niższa od kwoty jaką należy uiścić do pokrycia pełnego kosztu utrzymania w DPS, to różnica ta jest kwotą jaką strona obowiązana jest wnieść za pobyt ojca w placówce. Jeżeli natomiast różnica ta jest wyższa, to kwota jaką należy uiścić do pełnego utrzymania

41 w DPS stanowi jednocześnie kwotę odpłatności skarżącej. Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że ustalona przez organ I instancji opłata jest prawidłowa,

42 a przeprowadzone postępowanie zgodne z przepisami procedury administracyjnej.

43 Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przepisy u.p.s. nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w DPS z uwagi na nieutrzymywanie więzi emocjonalnych z umieszczonym w domu pomocy społecznej. Przepisy te jednoznacznie określają kto, w jakiej kolejności, na jakich zasadach

44 i w jakiej wysokości partycypuje w kosztach utrzymania osoby bliskiej w takiej placówce. Kolegium podało nadto, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien wynikać z decyzji o ustaleniu tej opłaty. Dopiero po tym, jak decyzja ustalająca wysokość tej opłaty stanie się ostateczna można rozpoznać wniosek o zwolnienie z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty, na podstawie art.64 u.p.s.

45 Poza tym organ odwoławczy wskazał, że okoliczność braku więzi z ojcem nie stanowi negatywnej przesłanki orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w domu pomocy społecznej. Podstawę orzeczenia w tym zakresie stanowi bowiem ustalenie, iż środki wpłacane przez pensjonariusza na poczet powyższej opłaty były niewystarczające i wynikająca z tego tytułu różnica w opłacie została zastępczo wniesiona przez Gminę, a dochód małżonka, wstępnego lub zstępnego przekracza kryterium dochodowe kwalifikujące do nałożenia nań obowiązku partycypowania

46 w kosztach tej opłaty.

47 Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 59, art. 64, art. 103, art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. oraz przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 k.p.a. Uzasadniając wniesiony środek zaskarżenia strona przytoczyła argumenty tożsame

48 z tymi, jakie prezentowała w odwołaniu.

49 W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało argumentację zawartą

50 w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

51 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

52 Skarga jest zasadna.

53 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

54 o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

55 Istota niniejszej sprawy tkwi w ustaleniu prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących sposób ustalania opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.

56 Zgodnie z art. 60 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej: o zasięgu gminnym ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o zasięgu powiatowym ustala starosta, o zasięgu regionalnym ustala marszałek województwa, a informacje o powyższym są ogłaszane

57 w dziennikach urzędowych ww. podmiotów. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane.

58 W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona

59 w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie.

60 Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: - mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu,

61 - małżonek, zstępni przed wstępnymi – zgodnie z umową zawartą na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. – w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium - w przypadku zaś osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

62 - gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez wymienione wyżej osoby.

63 W art. 61 ust. 3 u.p.s. przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z obowiązku tego nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

64 Stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej,

65 w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1u.p.s.). Decyzja

66 o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby.

67 Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s., doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnie zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r.

68 w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1837, zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie domów pomocy społecznej"), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych.

69 Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., I OSK 204/10, publ. cbois). Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 u.p.s. ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

70 Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z tych osób. Kreuje go nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ww. ustawy, ale decyzja administracyjna

71 o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2726/12, wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 653/12, publ. cbois).

72 Z powyższego jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt,

73 a następnie w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi. Zawarcie takiej umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższej opłaty, aniżeli przewidują to przepisy o minimalnych obciążeniach, o których mowa

74 w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s. (por. W. Maciejko i P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2012 r., II SA/Rz 861/12, publ. cbois). Nie tylko pensjonariusz, ale i jego bliscy zobowiązani muszą mieć pełną świadomość co do tego, kto i jakie opłaty będzie ponosił w związku ze skierowaniem krewnego do domu pomocy społecznej, aby dokonać świadomego wyboru, czy umieścić tam taką osobę, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 395/12, publ. cbois).

75 Dla ustalenia tej odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu

76 z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.

77 Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s., może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być uprzednio ustalona opłata podstawowa (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r.,

78 I OSK 653/12, publ. cbois). Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się więc zobowiązanemu na przyszłość, a nie w sytuacji, kiedy gmina ubiega się o zwrot należności uiszczonych za ten pobyt.

79 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż pierwsza decyzja o skierowaniu ojca skarżącej do DPS

80 w S została wydana w dniu 28 kwietnia 2006 r., natomiast umieszczenie w tym DPS nastąpiło w dniu 27 maja 2006 r. na podstawie decyzji z dnia 25 maja 2006 r. Z ww. decyzji nie wynika, aby oprócz pensjonariusza ktoś inny był zobowiązany do ponoszenia opłat za jego pobyt w DPS, mimo iż organ wiedział o niewystarczającej wysokości jego zasiłku stałego na ten cel. W DPS w S pensjonariusz przebywał do dnia 30 maja 2012 r., a następnie decyzją z dnia 24 maja 2012 r. został skierowany do DPS [...].

81 Organ I instancji posiadał informacje o osobach zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, tak przy wydawaniu decyzji z dnia 28 kwietnia 2006 r., jak i decyzji z dnia 24 maja 2012 r. Jednak decyzje o skierowaniu i umieszczeniu ojca w DPS doręczone zostały jedynie pensjonariuszowi, natomiast nie doręczono ich jego zstępnym, którzy jako potencjalni zobowiązani mieliby partycypować w kosztach jego pobytu w DPS. Już w pierwszym wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym z pensjonariuszem w dniu 1 marca 2006 r. (a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o skierowaniu i umieszczeniu w DPS) organ I instancji ustalił, że ma on cztery córki, z czego utrzymuje kontakt tylko

82 z jedną z nich - U R. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego ze skarżącą w dniu 12 maja 2006 r. udzieliła ona informacji dotyczącej jej sytuacji dochodowej i rodzinnej oraz odmówiła ponoszenia opłat z tytułu pobytu ojca w DPS z uwagi na brak relacji z nim. Kolejny wywiad środowiskowy, obrazujący sytuację rodzinną i dochodową strony, przeprowadzono w dniu 18 grudnia 2008 r.,

83 a następny w dniu 26 października 2011 r. Kolejne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w 2013 r. nie były skuteczne. Strona przedstawiła także organowi informację dotyczącą jej wynagrodzeń za okres od 1 maja do 31 grudnia 2006 r. i za 2007 r., wynagrodzenia jej męża za lata 2006 r. - 2010 r. (k. 61 akt administracyjnych, t. I) oraz dokument w postaci aktu notarialnego nr Repertorium A 17543/2006 z dnia 17 sierpnia 2006 r., potwierdzającego rozdzielność ustawową majątkową małżonków (k. 57 akt administracyjnych, t. I). Ponadto organ podjął próbę zobowiązania skarżącej do uregulowania opłaty za DPS w postępowaniu o zapłatę prowadzonym przed sądem powszechnym, jednak droga sądowa w tym zakresie okazała się niedopuszczalna, co skutkowało odrzuceniem pozwu (postanowienie Sądu Okręgowego w R IV Wydział Cywilny Odwoławczy z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt IV Ca 243/09).

84 Analizując prowadzone przez organ I instancji postępowanie w zakresie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS należy wskazać, że formalnie postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt ojca w DPS zostało wszczęte dopiero w dniu 16 kwietnia 2010 r. (k. 33 akt administracyjnych, t. I), a więc po upływie czterech lat od wydania decyzji o skierowaniu i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, bez określenia okresu ewentualnego zobowiązania. Pierwszy raz organ I instancji ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od 27 maja 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. na kwotę 36.948,43 zł decyzją z dnia 21 kwietnia 2011 r, uchyloną decyzją Kolegium z dnia 1 lipca 2011 r. z uwagi na objęcie sentencją decyzji rozstrzygnięcia w zakresie obowiązku zwrotu ww. kwoty. Następnie decyzją z dnia 28 listopada 2012 r. Prezydent ustalił skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r.

85 w kwocie 97.109,62 zł. Decyzja ta ze względów formalnych została również uchylona decyzją Kolegium z dnia 6 lutego 2013 r. Kolejną decyzją ustalającą skarżącej zobowiązanie z tytułu pobytu ojca w DPS w okresie od maja do września 2006 r. oraz od listopada 2006 r. do grudnia 2011 r. w kwocie 97.109,62 zł r. była decyzja z dnia [...] maja 2013 r. Również to rozstrzygnięcie zostało na skutek odwołania skarżącej uchylone decyzją Kolegium z dnia 26 września 2013 r. Organ odwoławczy uznał wówczas, iż nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia w tej placówce i zalecił w tym zakresie rozważenie, czy moment wystąpienia na drogę sądową w trybie powództwa o zapłatę (z dnia 4 września 2007 r.) nie stanowił o wezwaniu skarżącej do zapłaty kosztów pobytu jej ojca w DPS.

86 W przedmiotowej sprawie organy, stosując się do powyższego zalecenia, ustaliły skarżącej obowiązek partycypowania w kosztach pobytu jej ojca w DPS w okresie od 3 listopada 2007 r. (data skutecznego doręczenia skarżącej nakazu zapłaty z dnia 18 października w sprawie cywilnej) do 31 grudnia 2011 r. Jednak w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie, skoro Gmina nie ustaliła w decyzji dotyczącej zasad odpłatności za pobyt pensjonariusza w DPS zobowiązania skarżącej do ponoszenia części opłaty, to nie może ona wstecznie ustalać tego obowiązku w powiązaniu

87 z realizacją prawa Gminy do dochodzenia zwrotu uiszczonej należności w trybie art. 61 ust. 3 u.p.s. Należy przypomnieć, że co do zasady organ administracji może określić obowiązek skarżącej pomimo braku jej zgody. W takim wypadku muszą być jednak zachowane zasady postępowania administracyjnego, gdyż na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie przepisów prawa cywilnego następuje orzekanie w tym przypadku. Dlatego wskazanie przez organ daty 3 listopada 2007 r. jako początek jej skonkretyzowanego obowiązku partycypowania w kosztach ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS nie znajduje oparcia w przepisach prawa administracyjnego. Data doręczenia odpisu nakazu zapłaty w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym wywołuje skutki prawne dla strony tylko w tym postępowaniu, a nie

88 w odrębnym, prowadzonym na podstawie prawa administracyjnego.

89 Podobne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny

90 w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 526/14,

91 w którym uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję dotyczącą ustalenia skarżącej opłaty za pobyt ojca w DPS w okresie od 1 stycznia 2012 r. do czerwca 2013 r. (za wyjątkiem marca 2013 r.) w łącznej kwocie 43.409,27 zł. Sąd wówczas uznał, że

92 w stanie faktycznym sprawy nie ma możliwości obciążenia skarżącej odpłatnością za pobyt ojca w DPS od momentu umieszczenia w placówce (tj. od maja 2006 r. do nadal). Okoliczność, że skarżąca posiadała wiedzę o pobycie ojca w DPS nie jest dla sprawy istotna. Istotną jest natomiast kwestia, iż stronie nie została doręczona zarówno pierwsza, jak i kolejna wydana w sprawie decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz

93 o ustaleniu odpłatności z tego tytułu.

94 Oceniając działania organu I instancji oraz podjęte w sprawie decyzje Sąd stwierdza, iż prowadzone przez organy administracji postępowanie było nieprawidłowe na etapie wydawania decyzji o umieszczeniu ojca skarżącej w DPS, ustaleniu odpłatności za pobyt w tej placówce oraz kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia kosztów z tego tytułu. Postępowanie było prowadzone nieefektywnie, nie dołożono należytej staranności przy ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącej, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej i nie podjęto skutecznych działań w celu zobowiązania skarżącej do partycypowania w kosztach opłaty za pobyt ojca w DPS, zanim doszło do jego faktycznego umieszczenia. Podnieść należy, iż dopiero w piśmie z dnia 24 listopada 2008 r., doręczonym w dniu 8 grudnia 2008 r. (po upływie ponad 2,5 roku od umieszczenia ojca w DPS), skarżąca została wezwana do organu celem zawarcia umowy z art. 103 ust. 2 u.p.s., jednak - jak wynika z treści tej korespondencji - umowa taka nie została jej przedstawiona. Natomiast postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności wobec skarżącej w formie decyzji zostało formalnie wszczęte w dniu 16 kwietnia 2010 r.

95 W konsekwencji pierwsza decyzja ustalająca zobowiązanie skarżącej do ponoszenia przedmiotowej opłaty wydana została dopiero w dniu 21 kwietnia 2011 r. (obejmująca okres wstecz od daty umieszczenia pensjonariusza w DPS), tj. pięć lat od umieszczenia pensjonariusza w DPS, zaś zaskarżona decyzja po ponad dziewięciu latach od tej daty. Niezależnie od powyższego przy kolejnym skierowaniu

96 i umieszczeniu pensjonariusza w DPS, tym razem w R, organ I instancji po raz wtóry powielił swój istotny błąd przez brak ich doręczenia skarżącej oraz innym osobom, które mogą być na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. zobowiązane do ponoszenia kosztów pobytu ojca w DPS. Takim postępowaniem organ naruszył przepisy prawa materialnego, wynikające z u.p.s. (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

97 Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw prawnych do zobowiązania skarżącej do ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w DPS za okres od 3 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2011 r. (podobnie orzekł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 października 2014 r. w sprawie VIII SA/Wa 526/14), bowiem nie została jej doręczona pierwsza decyzja o umieszczeniu ojca w DPS oraz o ustaleniu odpłatności z tego tytułu. W tej sprawie organy, wbrew określonemu w u.p.s. porządkowi, najpierw rozstrzygnęły o skierowaniu i umieszczeniu ojca skarżącej w DPS, ustaliły odpłatność tylko wobec pensjonariusza, a pozostałe koszty ponosiła Gmina (bez ustalenia, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., czy są inne osoby do tego zobowiązane na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). Dopiero

98 w dalszej kolejności zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie ewentualnych osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt w DPS ojca skarżącej.

99 Tymczasem jak wynika z w.cyt. przepisów u.p.s. oraz rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej, wydanie decyzji o skierowaniu danej osoby do DPS winno być poprzedzone postępowaniem, w ramach którego następuje ustalenie osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu w DPS. Natomiast Gmina pokrywa koszty pobytu pensjonariusza w sytuacji, gdy nie ma osób zobowiązanych lub nie można ich obciążyć tymi kosztami z uwagi na sytuację materialną (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Drugi obowiązek Gminy to zastępczy za osoby, które przestały się wywiązywać z ustalonego obowiązku lub nie zaczęły się w ogóle wywiązywać (art. 61 ust. 3 zd. 2 u.p.s.). W tej drugiej sytuacji obowiązek małżonka i krewnego ponoszenia części kosztów opłaty za umieszczenie pensjonariusza w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w postaci umowy lub decyzji administracyjnej.

100 Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącej

101 o zwolnienie z obowiązku ponoszenia kosztów za pobyt ojca w DPS, Sąd za prawidłowe uznaje stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż postępowanie w tym przedmiocie może być wszczęte dopiero, gdy decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna. Z ugruntowanego już w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty może dotyczyć jedynie sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Nie znając bowiem zakresu obowiązku strona nie może nawet stwierdzić, czy mu podoła, czy też winna wystąpić z wnioskiem o całkowite lub częściowe zwolnienie

102 z nieustalonej jeszcze opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

103 w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 801/10, publ.cbosa).

104 Sąd nie podzielił także stanowiska strony, iż okoliczność braku więzi z ojcem stanowi negatywną przesłankę orzeczenia o jej obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w DPS, bowiem taka przesłanka nie występuje w art. 61 ust. 2 pkt 1

105 i 2 u.p.s., który statuuje ogólny obowiązek ponoszenia takich kosztów przez małżonka

106 i krewnych pensjonariusza.

107 Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i merytoryczne wskazówki Sądu oraz podjąć stosowne rozstrzygnięcie.