Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., I SAB/Wa 594/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2016 r., I SAB/Wa 594/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 28 lipca 2014 r. o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dawne ozn. hip. nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1 000 (tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. S.-S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. M. S.-S. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za działkę o powierzchni [...] m² (dawny nr działki [...], oznaczenie księgi hipotecznej Nr hip. [...]), stanowiącą obecnie część nieruchomości ewidencyjnej nr [...], obręb [...], położoną w [...] przy ul. [...].

3 Pismem z dnia [...] października 2014 r. Prezydent [...] przesłał do Wojewody [...] akta nieruchomości położonej przy ul. [...] hip. [...] w celu rozpatrzenia odwołania złożonego w dniu [...] sierpnia 1969 r. przez H.S. od decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...], orzekającej o pozostawieniu bez uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Jednocześnie organ poinformował, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. M. S.-S., jako następczyni prawna H. S., wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt hip. [...] w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak jak wynika ze zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I stopnia decyzja merytorycznie rozstrzygająca wniosek o przyznanie odszkodowania. Do rozpoznania pozostaje natomiast odwołanie wniesione od ww. decyzji.

4 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1969 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wojewoda uznał, że konieczne jest ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy o odszkodowanie na podstawie zmienionego stanu prawnego, gdyż nie ma możliwości zbadania prawidłowości przesłanek odszkodowawczych poczynionych w decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. biorąc jako wzorzec normatywny aktualnie obowiązujący art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To z kolei rodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postepowania odszkodowawczego na wniosek M. S.-S. (następczyni prawnej dawnej właścicieli nieruchomości) z dnia [...] lipca 2014 r. od początku i w całości na podstawie art. 15 ww. ustawy oraz obecnie obowiązujących przepisów k.p.a.

5 W dniu [...] listopada 2014 r. zwrócone przez Wojewodę akta administracyjne wpłynęły do organu I instancji.

6 Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił do Urzędu [...] o przesłanie mapy ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami dawnej działki hipotecznej oraz granicami aktualnych działek ewidencyjnych oraz o przesłanie informacji z ewidencji gruntów dla tych działek.

7 Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta [...] rozpoznaniu opisanego wniosku odszkodowawczego.

8 Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Prezydent [...] poinformował, że w chwili obecnej trwa gromadzenie dokumentacji niezbędnej do określenia, czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], uznało za nieuzasadnione zażalenie M. S.-S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr ew. [...] położoną w [...] przy ul. [...] oraz wskazało, iż nie jest organem właściwym do rozpoznania tego zażalenia.

10 Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Wojewody [...] z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta [...] w terminie sprawy z ww. wniosku odszkodowawczego.

11 Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], uznał za uzasadnione zażalenie M. S.-S. na niezałatwienie przez Prezydenta [...] sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. [...] i wyznaczył Prezydentowi termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

12 Akta wpłynęły do organu I instancji w dniu [...] października 2015 r.

13 Pismem z dnia [...] października 2015 r. M. S.-S. wystąpiła do Prezydenta [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu opisanego wniosku.

14 Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. M. S.-S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą obecnie część działki ew. nr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w związku z brakiem stosownych działań ze strony Prezydenta [...] oraz przekroczeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy, skarżąca wniosła do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przy czym termin na załatwienie sprawy wyznaczony przez Wojewodę został przekroczony, a Prezydent [...] w dalszym ciągu pozostaje bezczynny i nie wydał decyzji w sprawie. W związku z powyższym niniejsza skarga jest zasadna.

15 Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. organ poinformował skarżącą, że do uzyskania kompletu dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek o przyznanie odszkodowania, pozostaje wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania. Przed wydaniem decyzji konieczne jest także zabezpieczenie środków pieniężnych na jej realizację. Wobec powyższego nie było możliwe wydanie decyzji w terminie wskazanym w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. Jednocześnie organ wskazał, iż wydanie decyzji w sprawie nastąpi do dnia [...] października 2016 r.

16 W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Przy czym pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. strony postępowania zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu zakończenia postępowania wskazanego przez Wojewodę [...] oraz o przewidywanym terminie wydania decyzji w sprawie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

18 Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

19 Stosownie do treści art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

20 W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

21 Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a./ (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Natomiast instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem celem jej jest zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.

22 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...], a tym samym zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest, iż Prezydent nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu wniosku M. S.-S. z dnia [...] lipca 2014 r. o odszkodowanie za część nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] dawne ozn. hip. nr [...]. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2014 r. i od momentu wpływu do organu tego wniosku rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tymczasem pomimo upływu przepisanego terminu Prezydent [...] nie zakończył postępowania zainicjowanego opisanym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia powołanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony termin dwumiesięczny dla załatwienia ww. wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego oraz wydania orzeczenia merytorycznego.

23 Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że Prezydent [...] dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasu, a od dnia [...] października 2015 r., tj. od wpływu do organu I instancji postanowienia Wojewody [...] nr [...] Prezydent nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przy czym zauważyć należy, że organ oprócz niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów k.p.a., zignorował także termin wskazany przez Wojewodę [...] w ww. postanowieniu, jak również monit skarżącej z dnia [...] października 2015 r. Jednocześnie organ o przyczynie niedotrzymania wyznaczonego terminu zakończenia sprawy oraz o nowym terminie wydania decyzji poinformował skarżącą dopiero pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto wskazany w tym piśmie odległy termin zakończenia postępowania, tj. [...] października 2016 r. nie może zasługiwać na aprobatę nie tylko z powodu jego niezgodności z przepisami k.p.a., ale również z uwagi na okoliczności sprawy oraz wskazanie przez organ, że do zakończenia postępowania brakuje jedynie wykonania operatu szacunkowego nieruchomości. Jednocześnie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie czynności dokonane na przestrzeni prawie 2 lat Prezydent [...] mógł niewątpliwie dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, iż podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. Wobec tego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 k.p.a. Organ w sprawie działa opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin jej załatwienia, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Z tych względów, zdaniem Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd uznał, iż w przedstawionych okolicznościach sprawy zasadne jest ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł, co stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, służący zmobilizowaniu organu do pilnego załatwienia sprawy.

24 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.