Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., I SAB/Wa 5/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. U. i P. U.-R. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania G. S. z dnia 26 lipca 2014 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. - w terminie jednego miesięca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. U. i P. U.-R. solidarnie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził, że parcele katastralne pgr nr: [...] położone w [...], gm. [...], powiat [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej nr [...] położonej w [...].

3 Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła Gmina [...]. W dniu [...] sierpnia 2014 r. odwołanie zostało przekazane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismem z dnia 27 sierpnia 2014 r. organ II instancji zawiadomił strony postępowania, że z powodu dużej ilości spraw, które są rozpatrywane według kolejności wpływu, przedmiotowe odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 października 2014 r. Następnie organ pismem z dnia 3 listopada 2014 r., ponownie powołując się na dużą ilość spraw, wskazał kolejny termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2014 r.

4 Pismem z dnia 21 listopada 2014 r. organ zawiadomił strony postępowania, że powziął informację o śmierci strony postępowania H. U., wobec czego wezwał strony postępowania do nadesłania odpisu aktu zgonu ww. zmarłego oraz do wskazania następców prawnych zmarłego. Pismem z dnia 7 stycznia 2015 r. organ zawiadomił, że złożone odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 27 lutego 2015 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2015 r. organ ponownie zwrócił się do stron postępowania z prośbą o nadesłanie odpisu aktu zgonu zmarłego H. U. oraz o wskazanie jego następców prawnych, w terminie 14 dni pod rygorem zawieszenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi A. U. wyjaśniła, że przedmiotowe postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone.

5 W tej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa, postępowanie w sprawie odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. A. U. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, przedkładając prawomocne orzeczenia wskazujące spadkobierców zmarłego H. U. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. podjął zawieszone postępowanie.

6 Wnioskiem z dnia 6 lipca 2015 r. A. U. oraz P.U. wystąpiły o jak najszybsze rozpoznanie wniesionego przez Gminę [...] odwołania. Następnie pismem z dnia 30 października 2015 r. A. U., P. U., D. U., A. U. i E. L. wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania.

7 Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. A. U. i P.U. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Skarżące przedstawiły dotychczasowy przebieg postępowania i wskazały, że organ naruszył art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa. Wniosły o zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia złożonego odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

8 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Opisując przebieg postępowania, wskazał, że sprawy są rozpoznawane według kolejności wpływu, co jest obiektywnym oraz sprawiedliwym kryterium. Tym samym uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania Gminy [...] – przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut bezczynności nieuzasadnionym. Minister podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie przez okres kilku miesięcy nieustalony był krąg spadkobierców H. U., co uniemożliwiło zakończenie postępowania i spowodowało jego zawieszenie.

9 Pismem z dnia 23 grudnia 2015 r. organ zawiadomił strony postępowania, że odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 30 czerwca 2016 r.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

12 Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie.

13 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

14 Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

15 W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w prowadzonym postępowaniu dopuścił się bezczynności. Organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu odwołania. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, odwołanie Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 4 sierpnia 2014 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg miesięczny termin do jego rozpatrzenia, określony w art. 35 § 3 kpa. Tymczasem, pomimo upływu ponad dwudziestu miesięcy od wpływu odwołania, Minister do dnia rozpatrzenia skargi przez Sąd nie zakończył postępowania odwoławczego i nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczony miesięczny termin dla załatwienia odwołania jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość zakończenia przez organ postępowania odwoławczego w sprawie.

16 Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka, w ocenie Sądu, zaistniała w przedmiotowej sprawie.

17 Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ w sprawie praktycznie nie dokonał żadnych czynności zmierzających bezpośrednio do rozpoznania odwołania. Wyznaczał jedynie kolejnymi pismami coraz odleglejsze terminy zakończenia sprawy w sytuacji braku obiektywnych przeszkód w rozpoznaniu odwołania. W przedmiotowych pismach Minister podawał za każdym razem, że zwłoka spowodowana jest dużą ilością spraw, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością wpływu. W ocenie Sądu, powołana przez organ okoliczność powodująca brak możliwości rozpatrzenia odwołania nie tylko w ustawowym terminie (miesiąca od dnia otrzymania odwołania), ale również w terminach wyznaczanych kolejno przez sam organ, nie usprawiedliwia naruszenia zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa). Rozpoznawanie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez dwadzieścia miesięcy oznacza znaczne przekroczenie terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine kpa. Trudności organizacyjno-techniczne, na które organ wskazał w odpowiedzi na skargę, powiązane, czy wynikające z ilości prowadzonych postępowań odwoławczych (ich liczby organ nie wskazał), nie stanowią okoliczności, na które organ administracji publicznej nie ma wpływu. W ocenie Sądu kolejne przedłużanie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było zasadne. Zarówno z akt administracyjnych sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynika bowiem, aby w sprawie koniecznym było przeprowadzenie jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podkreślić przy tym należy, że sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznościami zwalniającymi organ od terminowego załatwiania spraw. Mając na uwadze całokształt postępowania odwoławczego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12 i 35 kpa.

18 Pamiętać należy, że przepis art. 35 i art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki pozostaje w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, że organy administracji państwowej stojąc na straży praworządności powinny mieć na względzie słuszny interes obywateli i swoim postępowaniem pogłębiać ich zaufanie do organów państwa (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 1985 r., sygn. akt SAB/Gd 21/85 powoł. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod redakcją R. Hausera, Warszawa 1995, str. 126).

19 Wskazaną przez organ przyczyną nierozpoznania odwołania nie jest skomplikowany charakter sprawy, czy konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a wyłącznie duża liczba tego rodzaju spraw, które musi rozpoznać organ. Są to okoliczności leżące wyłącznie po stronie organu. W ocenie Sądu, na organie ciąży obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji pracy, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. Nie stanowi działania odpowiadającego zasadzie praworządności takie postępowanie organu, które nie zmierza do możliwie szybkiego załatwienia sprawy, a prowadzi jedynie do przedłużania postępowania. Brak przeszkód prawnych do końcowego załatwienia sprawy i niewydanie rozstrzygnięcia – mimo upływu ustawowych terminów – prowadzi w konsekwencji do uniemożliwienia stronie dochodzenia jej praw. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że bezczynności Ministra należy w niniejszej sprawie przypisać charakter rażącego naruszenia przepisu art. 6 i art. 12 kpa.

20 Odnosząc się do zasady równości, na którą powołuje się Minister w odpowiedzi na skargę, uzasadniając kolejność rozpatrywania spraw wedle ich wpływu obawą o naruszenie zasady równości, stwierdzić należy, że nie można zasady równości odnosić do bezprawności działania. Argumentacja Ministra prowadzi do wniosku, że w przypadku dużej ilości spraw, aby nie naruszać zasady równości, żadna sprawa nie może być rozpatrzona w terminie. Zdaniem Sądu z zasady równości należy raczej wyprowadzić wniosek, że przede wszystkim należy podjąć kroki do zniesienia bezprawności w postaci bezczynności i przewlekłości w prowadzonych postępowań, aby zgodnie z zasadą równości, każdy mógł oczekiwać na załatwienie swojej sprawy w terminie.

21 Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.