Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., I SAB/Wa 363/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., I SAB/Wa 363/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Pismem z 5 października 2022 r. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...].

3 Skarżący zarzucił organowi mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, przyznanie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., względnie także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

4 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się, wszczęte na wniosek K. P. i E. B., postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] stycznia 1975 r. nr [...], oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] kwietnia 1975 r., nr [...], o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W przedmiotowym postępowaniu zapadła w dniu 3 kwietnia 2002 r. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., od której K. P. i E. B. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący, jako uczestnik przedmiotowego postępowania, domaga się merytorycznego rozpoznania powyższego wniosku przez Kolegium.

5 Skarżący podniósł, że przedmiotowe postępowanie utraciło ponad szesnaście miesięcy temu przymiot zawieszenia wskutek uchylenia, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r. sygn. akt nr I OSK 2816/20, postanowień SKO w W. z 18 kwietnia 2019 r. i 14 grudnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania. Obecnie zatem postępowanie nieważnościowe nie jest zawieszone. Natomiast Kolegium, choć ma tego świadomość, nadal nie wydało merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności odmownych decyzji dekretowych.

6 Skarżący podkreślił, że organ unika merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy od prawie dwudziestu lat wydając bezpodstawnie kolejne postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zdaniem skarżącego, przemawia to za uznaniem rażącego charakteru bezczynności organu w niniejszej sprawie. Jedyną czynnością Kolegium w ciągu ostatnich siedmiu lat było wydanie, po ustaniu przesłanek zawieszenia postępowania co miało miejsce w 2016 r., kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, co nastąpiło 14 grudnia 2018 r. Przy tym poprzednie postanowienie Kolegium o podjęciu postępowania poprzedził wyrok WSA w Warszawie stwierdzający, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zareagował również na złożone przez skarżącego ponaglenie z 8 października 2021 r.

7 W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności, a także bardzo długi okres pozostawania organu w bezczynności, uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Organ wskazał, że postanowieniem z 25 października 2022 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 21 stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 17 kwietnia 1975 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z [...] maja 2014 r., sygn. akt [...].

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

10 Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu, przerywającego stan zwłoki. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 239), dalej zwanej "p.p.s.a.".

11 Terminy w jakich postępowanie administracyjne powinno zostać ukończone określa z kolei art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z powołanym przepisem, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

12 Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 25 października 2022 r., nr [...], to jest już po wniesieniu skargi na bezczynność, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z 21 stycznia 1975 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 17 kwietnia 1975 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Żoliborza z 21 maja 2014 r., sygn. akt I [...].

13 Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie miało ten skutek, że wstrzymało bieg terminów przewidzianych w k.p.a. (art. 103 k.p.a.) dotyczących rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 3 kwietnia 2002 r. Wydanie przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania powoduje, że do momentu podjęcia przedmiotowego postępowania, w trybie określonym w przepisach k.p.a., brak jest podstaw do zobowiązania organu, na podstawie art. 149 § 1, zdanie pierwsze p.p.s.a., do rozstrzygnięcia sprawy, w której organ pozostawał dotychczas w zwłoce. Stąd w tym zakresie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego (pkt 2 sentencji).

14 Jednakże, wydanie przez organ, po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, decyzji (postanowienia) nie oznacza, że w zakresie, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., a więc dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, opublik. w ONSAiWSA 2013/1/7). Stąd również po zawieszeniu postępowania administracyjnego istnieje konieczność dokonania przez Sąd oceny charakteru zaistniałej w sprawie zwłoki.

15 W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, Lex nr 1612000). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie znalazł wystarczająco usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w niniejszej sprawie była efektem rażącego naruszenia prawa. Nie sposób bowiem stwierdzić aby zwłoka w załatwieniu sprawy nieważnościowej była przede wszystkim efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania, a więc celowego unikania podejmowania decyzji, mimo braku ku temu obiektywnie weryfikowalnych przeszkód. Przy ocenie charakteru zaistniałej zwłoki Sąd wziął w szczególności pod uwagę skomplikowany charakter niniejszej sprawy, gdzie konieczne jest należyte ustalenie stanu faktycznego, w tym pozyskanie i analiza dokumentów archiwalnych, a także ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości, oraz znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu tzw. nieruchomości dekretowych. Za brakiem rażącego naruszenia prawa przemawia również fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego Sąd uznał, że przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy nie miało w okolicznościach niniejszej sprawie charakteru rażącego naruszenia prawa.

16 Sąd nie znalazł jednocześnie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej. Wyjaśnić trzeba, że wymierzenie organowi grzywny jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei suma pieniężna ma charakter kompensacyjny. Ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Dodatkowy środek w postaci przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, wskazane wyżej okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ nie respektował w toku postępowania zasady szybkości postępowania, to jednak Sąd miał na uwadze, że podstawowym czynnikiem mającym wpływ na zwłokę w załatwieniu sprawy jest stopień jej skomplikowania. Uwzględniono ponadto fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało zawieszone.

17 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wydano na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynność radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.